社會保障制度視域下農(nóng)村“精準扶貧”問題探析

杜夢瑤

摘 要：精準扶貧是我國新時代背景下反貧困的重要戰(zhàn)略，社會保障制度是保證居民的基本生活需要，維護社會穩(wěn)定和社會公平，實現(xiàn)和諧社會的重要手段，兩者息息相關(guān)。“精準扶貧”問題的解決在很大程度上需要社會保障制度發(fā)揮“兜底”作用，因此，筆者以沈陽市于洪區(qū)農(nóng)村貧困農(nóng)民作為調(diào)研對象，以社會保障制度的視角來審視精準扶貧存在的問題及困難，從保障對象、保障資金、保障制度三大層面助力精準扶貧，增進農(nóng)村精準扶貧問題的順利解決和促進其可持續(xù)、全面發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會保障制度；農(nóng)村；精準扶貧問題

文章編號：1004-7026（2018）01-0006-03 中國圖書分類號：F323.89 文獻標志碼：A

1 聚焦社會保障視角：關(guān)注精準扶貧問題的基本情況

1.1 前提條件

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出“實施精準扶貧、精準脫貧、因人因地施策、提高扶貧實效”的具體工作部署。[1]全面落實精準扶貧政策，全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。因此，本文通過社會保障制度視角，以沈陽市農(nóng)村貧苦農(nóng)民為調(diào)研對象，發(fā)揮社會保障制度在精準扶貧中的兜底作用，以解決好農(nóng)村的精準扶貧問題，將農(nóng)村的精準扶貧政策落到實處，惠及、受益于農(nóng)村廣大的人民群眾。

1.2 概念界定

1.2.1 精準扶貧。精準扶貧，即為反貧困制度，是指“通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準扶貧工作的長效機制。[2]

1.2.2 社會保障制度。社會保障制度是在政府的管理之下，以國家為主體，依據(jù)一定的法律和規(guī)定，通過國民收入的再分配，以社會保障基金為依托，對公民在暫時或者永久性失去勞動能力以及由于各種原因生活發(fā)生困難時給予物質(zhì)幫助，用以保障居民的最基本的生活需要。[3]

1.3 相關(guān)分析

社會保障制度與精準扶貧在性質(zhì)和目標上具有很強的一致性。加強和完善社會保障制度，有利于消除貧困和縮小兩極分化，實現(xiàn)公平化和可持續(xù)發(fā)展；推進精準扶貧，有利于促進社會保障的完善與發(fā)展，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是我國為實現(xiàn)全面建成小康社會和共同富裕目標而推進的一項重要任務(wù)。因此，二者均為縮小貧困差距，實現(xiàn)共同富裕的重要制度與政策，實現(xiàn)二者的均衡和諧發(fā)展，有利于促進中國農(nóng)村脫貧致富，共同進步。

2 精準扶貧粗放化：由點到面的功能缺位

本文以沈陽市于洪區(qū)四個農(nóng)村為研究對象，主要通過問卷調(diào)查和深度訪談相結(jié)合的方式，獲取第一手數(shù)據(jù)，了解當前農(nóng)村精準扶貧的發(fā)展現(xiàn)狀。下面是筆者選取的20戶貧困農(nóng)民樣本，他們是通過群眾評議、入戶調(diào)查、公告公示、抽查檢驗、信息錄入等，有“真實可靠扶貧信息”的貧苦農(nóng)民，平均年齡為55-65歲，通過定量分析與定性分析進行匯總與分析，以進一步探討當前農(nóng)村精準扶貧發(fā)展存在的主要問題，并提出優(yōu)化策略。

2.1 保障對象問題

2.1.1 對精準扶貧問題的了解程度

由圖1可知，精準扶貧的宣傳力度和普及范圍不夠，所服務(wù)的農(nóng)村貧困居民對精準扶貧政策十分了解僅占25%，只聽說過或沒聽說過的高達75%，這說明精準扶貧政策普惠性方面仍需加強，應(yīng)將實際惠民行動切實落實到各個貧困農(nóng)民身上，加強貧困農(nóng)民對精準扶貧政策的認知，使精準扶貧政策更加深入民心、從而使農(nóng)民獲取更好的收益。

2.1.2 對精準扶貧工作的態(tài)度

由圖2可知，占85%的農(nóng)村貧困農(nóng)民認為開展精準扶貧工作十分必要，除了提高精準扶貧政策的認知和宣傳外，提供給予農(nóng)民基本生活保障、加大農(nóng)民的基本生活支持力度等方面都需要進一步的完善與發(fā)展。

2.2 保障資金問題

由圖3可知，在精準扶貧保障資金方面，貧困農(nóng)民最直接、最現(xiàn)實的獲益手段即為資金支持，高達60%，提供技術(shù)幫扶、提供就業(yè)機會和解決生活困難分別占15%、20%和5%，由此可見，在社會保障制度框架下，首先需要解決的是資金支持這一方面，在資金到位的情況下，社會保障的各項制度措施才是后續(xù)的支持與保障。

2.3 保障制度問題

根據(jù)圖4可以看出，農(nóng)民參加的社會保障項目中最多的是最低生活保障，占75%，而新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村“五保”政策則分別占5%、5%和15%，由此可見，精準扶貧政策面臨的保障制度方面的問題是各項社會保障制度和政策的局限性和片面化，所以落實精準扶貧政策，應(yīng)使各項社會保障制度全面普及，促進農(nóng)民在醫(yī)療、生活、精神等各個方面都得到保障和發(fā)展。

2.4 具體行動現(xiàn)狀

本文隨機選取四個農(nóng)村的農(nóng)民對精準扶貧政策進行深度訪談，具體了解精準扶貧政策實施的具體方面和實施成果，具體內(nèi)容如下：

1.阿姨，您好，想問一下您現(xiàn)在生活中面臨的最大問題是什么呀？

被訪者M：我覺得國家應(yīng)該多補貼一些錢，總是感覺國家補貼的錢過于太少，并且還有許多限制條件，使自己的基本生活保障難以維持。

2.大爺，您好，您認為國家和政府在精準扶貧政策方面最應(yīng)該對您做什么？

被訪者A：我認為首先應(yīng)該先保障我們的基本生活，其次是，在醫(yī)療、養(yǎng)老方面給予一點優(yōu)惠和支持。

被訪者B：我認為一要精準，二要扶貧，首先要明確扶貧的對象與統(tǒng)一標準；其次，應(yīng)該建立健全國家社會保障制度和各項福利政策，給我們帶來實實在在的物質(zhì)支持，使我們脫貧。

3 社會保障視角下精準扶貧問題與解析

3.1 保障對象精準識別難

3.1.1 客觀條件的限制。目前農(nóng)村貧困群體80%以上多為缺乏勞動力的傷、殘、病人口，既沒有資金來源，又沒有年輕的勞動力，因此他們想脫貧因受客觀條件制約，往往心有余而力不足。而目前農(nóng)村開展的扶貧項目多數(shù)為養(yǎng)殖、種植等產(chǎn)業(yè)扶貧，使得這些弱勢貧困戶無力承擔，因此，在精準保障對象方面，沒有根據(jù)不同的保障對象的現(xiàn)實情況開展不同類型、特色的項目。[4]

3.1.2 分配指標的單一。在所調(diào)查的沈陽市農(nóng)村中，貧困人數(shù)數(shù)量多，但是受到精準扶貧保障的分配指標較為單一，僅僅以人均收入確定貧困。但是農(nóng)民收入渠道多、雜、小且難以核算，要把貧困家庭貧困程度進行排列、比較，從而確定精準貧困戶較為困難。使得貧困戶的貧困程度難以鑒定，結(jié)果是能享受保障的人很少，不能做到應(yīng)保盡保。

3.2 保障資金管理遭遇困境

3.2.1 財政保障資金有限。保障資金以政府支持為主，而社會組織、企業(yè)等投入的數(shù)量和力度較少，要實現(xiàn)到2020年全面消除貧困人口，在投資主體和資金較少的前提下，面臨扶貧對象較多的困境，供給充足的保障資金與全面性實施精準扶貧政策等難度較大。且大多數(shù)貧困村的生產(chǎn)生活條件十分惡劣，交通閉塞，信息不暢，資源貧乏。要解決這些地方貧困人口的脫貧問題，就必須投入大量資金解決制約貧困村發(fā)展的瓶頸問題。

3.2.2 資金缺乏科學安排。在保障資金投入和下放的過程中，各職能部門也根據(jù)單位的工作性質(zhì)進行扶貧資金的投入，但此類資金未通過扶貧部門而直接撥付相應(yīng)的行政村或扶貧項目，因此項目具體情況各級扶貧部門不能準確掌握，導(dǎo)致部分扶貧項目資金投入與下放的精準度不高，針對性不強，缺乏統(tǒng)一的資金管理標準與系統(tǒng)，造成“集中力量和資金解決深層次貧困問題的合力不夠，扶貧資金發(fā)揮效益和輻射功能的彰顯力不夠”的現(xiàn)象。[5]

3.3 保障制度系統(tǒng)目標出現(xiàn)偏差

部分扶貧制度設(shè)計存在缺陷。不少扶貧制度針對性不強，更多的是在“扶農(nóng)”而不是“扶貧”，制定的制度未能解決好錢和政策用在誰身上、怎么用、用得怎么樣以達到“脫貧”目標等問題，扶貧 “精準度”欠佳，導(dǎo)致扶貧制度未能更好的瞄準真正貧困居民，真正解決好“脫貧”問題。

4 完善社會保障制度：優(yōu)化發(fā)展精準扶貧政策

通過完善社會養(yǎng)老保險制度，改革新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助制度等相關(guān)社會保障制度，以社會保障制度的視角來對精準扶貧政策出現(xiàn)的問題加以完善和發(fā)展，結(jié)合社會保障的力量有效推進精準扶貧制度化、全面化、效益化，更好的發(fā)揮社會保障制度在精準扶貧過程中的“兜底”作用。

4.1 準確界定扶貧對象，普及所有受益人群

4.1.1 按照規(guī)范核查程序，細化核查內(nèi)容。按照國家統(tǒng)一制定的扶貧對象識別辦法，精準識別，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，各項扶貧措施要與貧困對象識別結(jié)果相銜接，做到精準到村到戶、幫扶到村到戶。

4.1.2 擴展增加分配指標，擴充受益人群。將符合扶貧條件的人員、建檔立卡貧困戶全部納入精準扶貧保障范圍。在國家統(tǒng)一指標的基礎(chǔ)上，再結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)村貧苦戶的基本情況和基本特點擴充分配指標，通過多個指標的衡量以規(guī)范扶貧申請、審批程序，以做細做實扶貧基礎(chǔ)工作，實現(xiàn)農(nóng)村保障和精準扶貧政策的有效銜接。

4.1.3 實行長期公示制度，做到公平公正。實行精準扶貧對象長期公示制度，做到對象準確、應(yīng)保盡保，充分維護好農(nóng)村貧困戶的自身權(quán)利的實施與權(quán)益的維護，做到公平公正，防止濫用誤用現(xiàn)象的發(fā)生，實現(xiàn)動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退。

4.2 擴充保障資金來源，合理安排資金出入

4.2.1 整合全體社會力量，提高精準扶貧實效。要實現(xiàn)社會保障制度框架下的精準扶貧政策的全面化和普及化，要以政府為主體，其他相關(guān)部門為輔助，進行有效的分工協(xié)調(diào)，實現(xiàn)資金的整合和信息的共享。同時，也應(yīng)該建立有效誠信的平臺和社會參與渠道，讓有意愿參與精準扶貧的企業(yè)和個人更好的關(guān)注、支持精準扶貧開發(fā)工作，增加救災(zāi)救濟、物質(zhì)救助、醫(yī)療救助等各方面資金的投入與支持，形成全社會參與的大扶貧格局。

4.2.2 改革扶貧資金管理，健全資金保障機制。扶貧資金的管理應(yīng)該呈現(xiàn)系統(tǒng)化、網(wǎng)格化。首先，從縱向來說，扶貧資金應(yīng)該由中央政府一步、一步下放到縣級政府，扶貧項目和資金下放方式由縣鄉(xiāng)政府根據(jù)自身農(nóng)村的實際情況自主確定。其次，從縱向來說，中央和省級政府對于自己下放的標準和方式進行監(jiān)督、檢查、考核和評估，將工作重點放在扶貧的實際效果和資金是否濫用等方面。最后，通過改革扶貧資金管理，真正實現(xiàn)扶貧資金的基層整合，提高資金使用的針對性和效益性。

4.3 完善社會保障制度，兜底精準扶貧政策

4.3.1 改革農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。政府應(yīng)該把現(xiàn)行的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在制度上的公平和公共資源上的共享。一方面，保障城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老利益不受損、不降低，另一方面提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金。堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，建立透明易懂的收付制度，加強個人繳費與待遇水平之間的聯(lián)系，體現(xiàn)保險的性質(zhì)。[6]

4.3.2 改革新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，整合基本醫(yī)療保險制度。低收入者、老年人、無行為能力的青少年、殘疾人和大病患者都是貧困的主要人群，因為其具有特殊性，對社會產(chǎn)生的影響也會很大，所以保障弱勢群體的基本生活，消除這部分人群的貧困，就需要建立針對弱勢群眾的醫(yī)保制度，真正實現(xiàn)醫(yī)療救助全覆蓋的政策，實施精準扶貧與基本醫(yī)療保險、大病保險等制度的有效銜接，將特別人群的貧困人口全部納入重特大疾病的救助范圍，有針對性地保障弱勢貧困人口有病可醫(yī)、有病能治，使這些人群身體健康的問題得到有效的保障，實現(xiàn)有針對性的全方位的社會保障。

4.3.3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，助力發(fā)展精準扶貧政策。精準扶貧，顧名思義，首要應(yīng)在物質(zhì)上滿足農(nóng)民的衣食住行等基本生活需求，因此，應(yīng)該進一步建立以政府為主導(dǎo)，社會各界廣泛參與的新型救助體系，做好醫(yī)療、就業(yè)、教育、住房等專項救助與低保政策、扶貧政策的制度整合。根據(jù)精準扶貧家庭認定和居民經(jīng)濟狀況核對等情況，有區(qū)別地提供專項社會救助，減少福利捆綁和重復(fù)救助。

4.3.4 加快建立農(nóng)村最低生活保障制度，提高最低生活保障制度標準。擴大和完善低保的范圍，將符合條件的社會保障兜底脫貧對象納入貧困家庭農(nóng)村低保范圍，據(jù)實發(fā)放低保金。建立機動的低保保障機構(gòu)，對突發(fā)的、臨時性需要求助的人員及時有效地發(fā)放低保救濟金，做到“快、準、穩(wěn)”。同時，隨時觀察貧困家庭經(jīng)濟狀況的變化，完善低保對象動態(tài)管理機制，在做到保障低保家庭基本生活水平與脫貧進程相適宜的同時，也要避免多放錯發(fā)，對于不符合低保條件的人員不發(fā)，保證專款專用，做到陽光運作。[7]

結(jié)束語

精準扶貧政策，首先本身在內(nèi)容上存在服務(wù)對象精準、服務(wù)內(nèi)容多樣、服務(wù)程序嚴謹?shù)雀咭蟆⒏邩藴剩黄浯危诰珳史鲐氄咴趯嵤┡c下放的過程中也面臨在保障對象、保障資金、保障制度三大層面上的問題和困難。因此，本文通過實地調(diào)查與總結(jié)精準扶貧問題的基礎(chǔ)上，運用社會保障的視角和結(jié)構(gòu)框架，對精準扶貧政策進行全方位、系統(tǒng)化的問題剖析和策略解決，從而促進精準扶貧政策的普惠發(fā)展，助力農(nóng)村貧困人員的資金支持和生活保障，增進貧困農(nóng)民的個人發(fā)展與實現(xiàn)和諧社會的建設(shè)。