論P(yáng)PP模式的法治完善

李強(qiáng)

PPP模式的理論與實(shí)踐背景

（1）PPP的法律界定

聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署（1998）認(rèn)為，PPP是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)日而形成的相互合作關(guān)系的形式。中國(guó)政府把PPP翻譯成“政府與社會(huì)資本合作”，足政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征的“全過程”合作關(guān)系。

（2）PPP的經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀

按照傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，城市基礎(chǔ)設(shè)施成本高，私人資本投入意愿低導(dǎo)致市場(chǎng)失靈；而成為公共產(chǎn)品后，難以克服公共產(chǎn)品壟斷性、權(quán)力尋租等問題，表現(xiàn)公共產(chǎn)品效率低、成本高、質(zhì)量和服務(wù)使公眾不滿意，導(dǎo)致政府失靈。面對(duì)“兩失”問題，由政府與企業(yè)合作提供公共產(chǎn)品就成為合乎邏輯的選擇和嘗試。

按照組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，PPP是雜合組織（hybrid organization）在公共部門的擴(kuò)展。公私合作雙方既相對(duì)獨(dú)立又相瓦依賴；既有著科層制所沒有的激勵(lì)機(jī)制和靈活性，又有著市場(chǎng)所沒有的行政管理控制力。隨著社會(huì)的發(fā)展，公眾對(duì)公共服務(wù)勢(shì)必要求更高，PPP必將是公共部門適應(yīng)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的重要模式。

（3）PPP模式應(yīng)用的根本原因

英國(guó)“公共私營(yíng)合作”的融資機(jī)制足當(dāng)前PPP模式的起源。當(dāng)英國(guó)政府為解決經(jīng)濟(jì)衰退和公共支出的“兩座大山”，運(yùn)用PPP模式度過了危機(jī)。日前中國(guó)某些地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，財(cái)政資金吃緊，公共部門財(cái)政困難。我國(guó)推廣運(yùn)用PPP模式正是為了保持公共投資規(guī)模，克服地方政府短期償債壓力的重要政策導(dǎo)向。

當(dāng)前我國(guó)PPP模式問題表現(xiàn)

（1）政策規(guī)定交義沖突

一是法規(guī)政策依據(jù)不足。缺少高層次的PPP立法，法律配套制度不完善是PPP項(xiàng)目進(jìn)度緩慢的根本原因。二是法規(guī)政策規(guī)定相瓦矛盾，部門權(quán)責(zé)交義。三是在土地政策方面，受限于國(guó)有資產(chǎn)的管理規(guī)定，社會(huì)資本即便中標(biāo)，也必須按照土地管理的規(guī)定程序，項(xiàng)日公司一般無法自行取得土地的使用權(quán)。

（2）社會(huì)資本參與度低

PPP模式在中國(guó)的推廣關(guān)鍵在于將社會(huì)資本引入公共事業(yè)，從而克服政府財(cái)政資金壓力，并發(fā)揮企業(yè)管理和服務(wù)方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，使人民能享受到更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。但現(xiàn)實(shí)卻事與愿違。首先，PPP項(xiàng)目本身時(shí)間長(zhǎng)、投資收益不穩(wěn)定；其次，政府缺乏與私人資本的合作經(jīng)驗(yàn)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善；最后，我國(guó)又缺乏有效的評(píng)估機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制，最終導(dǎo)致民間資本參與少、央企國(guó)企參與多的現(xiàn)實(shí)。

PPP模式的法制構(gòu)建

（1）PPP法律屬性和原則的再認(rèn)識(shí)

1.PPP模式法律屬性再認(rèn)識(shí)

對(duì)于一個(gè)法律關(guān)系，必須首先明確其法律性質(zhì)，才能明確其適用法律及糾紛救濟(jì)途徑。PPP模式是一個(gè)復(fù)雜的組織及運(yùn)行過程，界定PPP模式的法律屬性必須分階段、分豐體。對(duì)于政府參與的合同性質(zhì)的界定，重點(diǎn)應(yīng)辨析政府在合同履行過程中是行使行政管理職的公權(quán)力機(jī)關(guān)能還是按協(xié)議約定履行權(quán)利義務(wù)的商務(wù)主體。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，當(dāng)政府行使管理、服務(wù)、監(jiān)督等職能時(shí)形成的法律關(guān)系應(yīng)為行政法律關(guān)系；當(dāng)政府作為合同一方主體，按合同約定行使合同權(quán)利、履行合同義務(wù)時(shí)，雙方是平等的商事主體，所形成的是民事法律關(guān)系。因此PPP項(xiàng)目合同本身應(yīng)為民事合同，糾紛救濟(jì)途徑是民事訴訴訟或仲裁。這不僅有利于保護(hù)合同相對(duì)方的合法權(quán)益，同時(shí)有利于加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。

2.強(qiáng)化契約精神

PPP作為私人資本與政府合作的模式，雙方精減合作是必要條件。尤其是在該領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)還未完善的情況下，必須強(qiáng)化契約精神，堅(jiān)持平等、互利、誠(chéng)信等基本原則。政府和社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)在“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”這一機(jī)制下進(jìn)行合作，對(duì)于PPP項(xiàng)目實(shí)行終身問責(zé)制。合作過程中虛引第三方機(jī)構(gòu)對(duì)雙方履約情況進(jìn)行全程考核，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府的履約考量，并將政府違約率納入地方政府績(jī)效考核體系，對(duì)違約的地方政府實(shí)行暫停PPP項(xiàng)日申報(bào)等經(jīng)濟(jì)性懲罰。

（2）凝聚立法共識(shí)，細(xì)化操作細(xì)則

習(xí)近平同志說，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。健傘的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的PPP法，完善法律法規(guī)政策體系。對(duì)于PPP立法應(yīng)當(dāng)既要把握立法關(guān)鍵內(nèi)容，又要明確PPP土地項(xiàng)目可操作流程和細(xì)則。

（3）規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

建立健全PPP社會(huì)資本準(zhǔn)人制度。選擇合適的社會(huì)資本是PPP模式最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。社會(huì)資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包含以下三點(diǎn)：一企業(yè)資金實(shí)力與項(xiàng)日規(guī)模相適應(yīng)；二具有較高的行政管理水平和科技創(chuàng)新能力；三注重長(zhǎng)期穩(wěn)定pI報(bào)和社會(huì)聲譽(yù)。

建立行之有效的監(jiān)督體系。出臺(tái)PPP項(xiàng)目的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建立違規(guī)、違約退出和懲罰機(jī)制，不論是地方政府、國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)，在整個(gè)PPP項(xiàng)日推進(jìn)過程中，只要被發(fā)現(xiàn)有違規(guī)、違約操作，立刻叫停，并建立項(xiàng)日替補(bǔ)準(zhǔn)人機(jī)制。盡快制定咨詢機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及選用PPP咨詢機(jī)構(gòu)相關(guān)辦法。培育和促進(jìn)第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展，使其成為PPP項(xiàng)目的潤(rùn)滑劑、預(yù)警器，能夠有效促進(jìn)PPP在中國(guó)的健康發(fā)展。

[1]王天義.《全球化視野的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與PPP標(biāo)準(zhǔn)：中國(guó)的選擇》.摘自《改革》2016年第2期.

[2]周懷龍、周鵬、劉印剛.《激活土地整治-池春水——聚焦山東濟(jì)南首個(gè)PPP土地整治項(xiàng)目》.摘自《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》.2016-06-12.