淺論《循環經濟促進法》中資源戰略的完善

溫容芳

發展循環經濟是國家經濟社會發展中的一項重大戰略。我國于2009年頒行的《循環經濟促進法》，因立法者過多關注產業園區內的問題以致對所涉及到的其他緊密問題重視不夠，同時又因過多引入一些新概念而令執行者在操作層面無所適從。這些立法漏洞的出現，主要原因是相關的立法部門忽視了“以資源利用的軌跡流程來確定資源的利用方式”這一重要理念。因此，此次該部法律的修改，應將修法思路的重心放在資源戰略上，以資源循環為主旨，合理利用資源、有效處理廢物為主要內容，社會大眾的廣泛參與為主要動力，達到經濟與環境共贏、實現可持續發展的最終目標。

《循環經濟促進法》

資源利用方式

資源循環 可持續發展

《循環經濟促進法》的應然功能——促進資源回收利用

（1）循環經濟的產生背景及內涵

20世紀60年代，循環經濟思想開始萌芽，美國經濟學家波爾丁在其《未來的太空飛船——地球經濟》一書中，提出了著名的“宇宙飛船理論”，最先從經濟發展的角度闡述了環境問題產生的根源，并最先提出了“循環經濟”的概念。“循環經濟”一詞的提出，促進了20世紀70年代國際社會對于資源與環境方面的各類研究。20世紀80年代，由于周圍生產生活環境發生的諸多變化，人們開始探索走可持續發展的道路。1980年聯合國大會呼吁“必須研究自然的、社會的、生態的、經濟的以及利用自然資源過程中的基本關系確保全球的持續發展”；1987年，時任挪威首相的布倫特蘭夫人所做的《我們共同的未來》報告中，第一次提出了可持續發展的新理念，同時也較為系統地闡述了可持續發展的具體含義。1989年，美國的福羅什在《加工業的戰略》一文中，首次提出了工業生態學的概念，為以后的生態工業園建設與發展奠定了相應的理論基礎。20世紀90年代以來，在可持續發展戰略和環境科學的不斷指引下，人們逐漸認識到產生環境問題的直接原因是我們當下社會中對于環境資源的不合理利用，對于自然資源的過度耗費導致了環境污染問題，從而引起了人們對相關環境問題產生根源的思考。在未來社會中，人類應該致力于建立一種以物質閉環流動為特征的發展模式，可持續發展是經濟社會發展的必然選擇，循環經濟則是實現可持續發展的現實途徑。

（2）瑞典、日本等國家的循環經濟立法借鑒

瑞典生產者責任制模式，即生產者應對產品被最終消費后繼續承擔社會中的環境責任，而消費者則有對廢棄產品極其包裝按要求進行分類并把它們送到有關回收場所的義務。1994年4月，瑞典議會通過了《瑞典轉向可持續發展》的提案，并以此作為瑞典21世紀社會發展的基礎。生產者有回收廢棄物的義務，政府1994年提出了“生產者責任制”，回收物涉及的范圍從最初的產品包裝，擴大到廢紙、廢輪胎、報廢汽車和報廢電器電子產品。這一規定不僅使廢棄物在瑞典實現了最大程度的循環利用，由此還催生了一批新型廢棄物回收利用企業。瑞典真正實現了“把廢棄物變成某種可利用新資源”的循環經濟。

日本是發展循環經濟最早的國家之一，通過政府、企業以及國民的共同努力，日本的循環經濟取得了良好的效果。所以，總結日本發展循環經濟的經驗對我國發展循環經濟具有重要的借鑒意義。日本的立法模式，2000年6月出臺的《促進循環型社會形成基本法》是日本建設循環型社會最重要的法律。此后，日本又制定了一些具體的法律，包括《家電循環法》《汽車循環法案》和《建設循環法》。第一，日本規定了生產者責任擴大；第二，設置了健全的法律、政策系統；第三，日本在發展循環經濟的過程中號召全社會的共同參與；第四，在全社會大力提倡預防在先的環保理念，環境問題的事中或事后治理都將導致更大的成本付出和某些可能無法挽回的損失，最明智和正確的選擇就是對潛在的環境問題實施事前預防。

（3）當前我國社會中資源利用的現狀

從日前我國對資源的消耗情況來看，我國對資源的消費增長速度驚人。從1980年到2001年，我國石油消費量增長100%，天然氣增長92%，鋼增長143%，銅增長189%，鋁增長380%，10種有色金屬增長276%。2012年-2014年，中國迎來年2.4億-2.6億噸鐵的消費高峰；2019-2023年，將迎來年530萬-680萬噸銅的消費高峰；2022-2028年，將迎來年1300萬噸的鋁消費峰值。然而我國原儲量、產量和出口量均居世界首位的鎢、稀土和錫等優勢礦種，由于人們的濫采亂挖與過度出口至國外市場，按現有產量水平來看，其總量能保障的使用期限已經不超過10年。就當下我國實際情況，如以單位GDP產出能耗為表征的能源利用效率來看，我國與發達國家之間的差距非常大。我國現行《循環經濟促進法》的修改與完善已是大勢所趨，建議在新法的制定過程中強化生態科技等所發揮的核心作用，結合轉變經濟發展方式的實際操作步驟，引導并將資源減量化的理念滲透進各具體的法律條文，增強法律的科學性與實踐性，實現經濟與生態的協同發展。

《循環經濟促進法》中的規定及評析——以促進資源利用為目的

（1）未明確法律中“廢物”的概念

在我國《循環經濟促進法》的總則部分，第二條第一款明確規定了循環經濟的定義，在界定“減量化”“再利用”“資源化”等概念時多次使用了“廢物”這一術語。但縱觀整部法律，其中沒有一條對該貫穿本法始終的重要術語進行明確的闡述，以至于在實際的操作層面上，各主體對該術語的認定仁者見仁，以致引起了不少的爭議。相較于我國在該方面的立法空白，日本和德國等國家在相應的循環經濟立法中則對“廢棄物”這一術語進行了確定的解釋。如日本在《促進建立循環型社會基本法》第二條中規定了“廢棄物”指下列物質：一是，廢棄物；二是，曾被使用過、或者雖未使用但被收集或被廢棄的物品（目前正在使用的物品除外），或者是在產品的制造、加工、修理或者銷售、能源供應、建筑施工、農畜產品的生產及其他人類活動過程中得到的附帶品（前款中所列物品、放射性物質以及受其污染的物質除外）。在德國的《循環經濟法》中，對于廢棄物的概念界定體現在總則與附件I“廢物的分類”兩部分，二者聯系緊密，在法律體系上相輔相成。

（2）偏離了以資源利用為核心的立法本意

循環經濟模式的根本是資源的綜合利用，重點是減少污染物的產生量和提高資源利用效率，解決的根本問題則是資源的利用方式。在我國《循環經濟促進法》第一條中，明確規定了該部法律的立法目的，即“為了促進循環經濟發展，提高資源利用效率，保護和改善環境，實現可持續發展”。該條雖然將“提高資源利用效率”列為本法的主要目的之一，但就其制定的初衷而言則偏離了資源利用的主旨理念，沒有明確規定：從源頭E減少資源消耗，在經濟運行過程中合理利用資源，對無法利用的資源予以適當處置等。相較而言，日本在《促進建立循環型社會基本法》中將立法目的予以界定：“循環型社會是指通過抑制產品成為廢物，當產品成為可循環資源時則促進產品的適當循環，并確保不可循環的回收資源得到適當處置，從而使自然資源的消耗受到抑制，環境負荷得到削減的社會形態”。該法律條文雖未將“可持續發展”這一循環經濟的發展目的明確提出，但其中所闡述的“循環型社會的建立-減少環境負荷”的發展模式卻在實際操作的層面上充分展示了該部法律最終實現可持續發展的題中之義。

（3）具體的法律規定缺少可操作性

我國現行的《循環經濟促進法》中，有不少法律條文規定的過于原則化和抽象化，將本該明確界定的實施步驟或操作方法一筆帶過，給循環經濟中各類參與者的實踐帶來了諸多不便。如我國《循環經濟促進法》第二條規定了“再利用”與“資源化”的概念，其中對“再利用”的界定比較明確具體，但是在定義“資源化”這一術語時，卻有些含糊其辭。“本法所稱資源化，是指將廢物直接作為原料進行利用或者對廢物進行再生利用”，在該論述中立法者引入了“再生利用”這一術語，可能本意上是要將這部法律的各具體條文精致化，但實際卜由于“再生利用”明確含義的缺失，導致了在法律適用中“再利用”與“再生利用”概念不清、易于混淆。《循環經濟促進法》第四條規定了發展循環經濟所應遵循的原則，即“發展循環經濟應當在技術可行、經濟合理和有利于節約資源、保護環境的前提下，按照減量化優先的原則實施”。該條文中雖然提及了要在技術和經濟可能的范圍中發展循環經濟，也將“減量化”這一原則至于重要的位置，但這一規定的施行成效與其他一些國家的實踐成績相比還差距較大，操作性并不是很強，需要進一步予以充實。

《循環經濟促進法》的修改完善——以促進資源利用為目的

（1）完善《循環經濟促進法》的立法指導思想

我國現行的《循環經濟促進法》中，其指導思想主要體現在第三、四條中。由相關條文的具體規定可知，這部法律的指導思想還沒有轉變為全過程控制、從源頭減少資源消耗和削減污染物排放的清潔生產上來，缺乏系統的理論指導，這與循環經濟的理念相差甚遠。因而，以后對《循環經濟促進法》進行修改時，應在指導思想中具體表明系統的循環經濟理念，如可將在源頭上較少資源的消耗、在整個生產過程中提倡可循環資源的循環與綜合利用、對于資源利用方式的合理性與可行性進行必要的評估等。同時，為了制定和實施有關循環經濟與可持續發展的適當政策和措施，國家應當進行必要的調查。通過必要的調查實踐和在此基礎上的合理理性分析，《循環經濟促進法》的立法初衷得以徹底的轉變，因此而確定的指導思想也能符合循環經濟理念的本質要求，并將進一步提高該部法律的實施成效。

（2）在循環經濟發展中強化科技、人才支撐

我國《循環經濟促進法》第七條規定，“國家鼓勵和支持開展循環經濟科學技術的研究、開發和推廣，鼓勵開展循環經濟宣傳、教育、科學知識普及和國際合作。”其中雖然肯定了科技的進步對于循環經濟發展的重要性，也提出了要采取多種合理的方式來具體落實國家制定的政策，但沒有明確界定相關科學技術的范圍與類型，鑒于科學技術種類的復雜性與多樣性，哪些類型的科學技術才是發展循環經濟的關鍵，與此相關的一些問題應該予以明確。我國《循環經濟促進法》中將發展循環經濟作為國家經濟社會發展的一項重大戰略，因而在國家為此出臺的一些基本政策上，應明確發展與之相關的科學技術的重要性。如，日本在循環經濟立法中明確規定了科學技術振興的必要性，同時也指出了相關科學技術的具體類型，為實踐操作時提供了確切的參考依據。

（3）建立相關的文化體系，促進公眾廣泛參與

我國《循環經濟促進法》第十條中，雖然對公民在循環經濟發展中享有的權利和承擔的義務做了規定，但在關于“公民減少廢物的產生量和排放量”的規定方面卻略有瑕疵。公民作為社會經濟活動的主要參加者之一，應對節約資源與環境保護的事業負有義不容辭的責任，然而由于公民整體上處于循環經濟實際運行中的信息弱勢地位，在循環經濟法律關系中發揮的作用畢竟有限，讓這一群體來承擔減少廢物的產生量和排放量的重大責任未免有些強人所難。同時，浪費資源、破壞環境行為的舉報權以及對循環經濟發展情況的知情權的有關規定，這是立法者在法律層面上對于公眾所給予的行動自由，既是權利則公民可根據自身具體情況選擇為或者不為，但有關實踐經驗表明，公眾在一些與自己關系不大的社會問題上還是沉默者居多，這幾項權利的實際運作效果并不是很理想，甚至在有些情形下公眾的整體反應會與立法者當初的預期效果相背而行。

結論

在我國《循環經濟促進法》中完善資源戰略是該部法律修改完善的關鍵舉措之一，其重要性與緊迫性不言而喻。循環經濟發展的本質不是經濟的循環而是資源的循環，其立法本意不是人為主觀地為經濟活動的進行構建操作程序，而是將在源頭上減少資源消耗并在實踐中完善資源的利用方式視為循環經濟發展的核心理念。通過對我國《循環經濟促進法》中資源戰略的不斷改進與加強，推動國家機關、各企業事業單位以及社會公眾積極踐行循環經濟的各項事業，相信我國最終實現構建資源節約型和環境友好型社會的目標不會遙遠。

[1]全國人大環境與資源保護委員會法案室.中華人民共和國循環經濟促進法立法資料概覽[M].北京：中國民主法制出版社，2009.

[2]聶永有.完善我國循環經濟法律體系的思考[J].政治與法律，2013（2）.

[3]李玉基.論我國循環經濟基本法律制度的完善[J].甘肅政法學院學報，2010（5）.

[4]馮之浚.循環經濟與綠色發展[M].浙江：浙江出版聯合集團，浙江教育出版社，2013.

[5]李玉基，俞金香.循環經濟基本法律制度研究一基于我國循環經濟促進法的思考[M].北京：法律出版社.

[6]本法所稱循環經濟，是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。