后危機時期美國銀行制度研究

吳真

自2008年金融危機從美國爆發波及到歐洲乃至全球金融市場，以美國為主的歐美國家以立法方式開啟了政府對金融體制監管的新階段，從整理上說，此次對金融監管體制的改革主要圍繞著提高金融機構防范系統性風險的能力，加強對金融消費者的保護，成立專門的消費者權益保護機構，以確保金融消費者得到與其經濟能力及風險承受力相符合金融產品和服務。在我國金融消費者保護政策及法律不完善的情況下，此舉措也同樣啟發著我國對該主體的保護。

金融危機

金融消費者 金融消費者立法

2008年9月，美國證券界的大公司雷曼兄弟破產，世界的金融市場陷入一片大混亂。金融機構鏈條式的破產從美國開始波及到英國、歐洲大陸、擴大為所謂的“百年一遇”的金融危機。這次金融危機導致了嚴重的經濟倒退和低迷，從而也引發了世人對美國金融監管的審視和質疑。

金融消費者保護的必然性

（1）金融消費者的概念界定

“金融消費者”一詞是近十幾年才出現的，作為一個法學概念，有必要仔細推敲它的內涵和外延，進而從概念出發切實保護金融消費者的利益。

1.金融消費者的內涵。“金融消費者”第一次出現是在英國頒布的2000年《金融服務和市場法案》之中，由此開創了對這一概念的立法界定。但是，作為一個法學概念，“金融消費者”至今未得到明確的界定，一是，由于其保護的主體范圍難以劃定，二是，現階段綜合的金融業務活動使得原有的以業務領域區分消費者身份的方式失去了意義。因此，筆者認同將“金融消費者”界定為“為生活需要購買、使用金融商品或接受金融服務的個體社會成員”。

2.金融消費者的外延。美國1999年《金融服務現代化法》把“金融領域的消費者”（Consumer）定義為“主要為個人、家庭成員或家用目的而從金融機構獲得金融商品或服務的個體，也可以是其法定代表人”，對“金融機構客戶”（Customer）的界定則是“與銀行有不間斷業務關系的消費者”。美國《2000年消費者財務隱私保密最終規則》將“金融領域消費者”定義為“從銀行獲得或已獲得將主要用于個人、家庭成員或家用的金融產品或服務的個人或其法定代表人，而“金融機構客戶”則指“已經銀行有實際業務關系的消費者”。從其立法本意可知，美國法將消費者與銀行之間的關系狀態作為依據，以區別銀行消費者與銀行客戶的身份，這主要是基于對隱私權保護的考慮。

（2）次貸危機與金融消費者保護之關聯

眾所周知，此次金融危機最大、最直接的受害者是美國的金融消費者，過于寬松的監管政策縱容了金融機構過度開發金融衍生品，聚集了大量的系統性金融風險，美國住房抵押貸款市場上次級抵押貸款的發放遠遠超出了公眾的還款能力，寬松政策下的無風險套利誘惑又導致貸款經紀人的掠奪性貸款泛濫，這是次貸危機爆發的直接誘因。

在反思金融危機的原因時，美國政府意識到其金融監管體制存在嚴重弊病，一味地追求金融機構的利潤最大化、對金融消費者利益保護不足，是釀成危機的原因之一。最終，美國政府痛定思痛，下定決心進行金融監管改革，并將金融消費者的保護作為改革的首要基礎日標，維護金融消費者的合法權益。

美國金融消費者保護的法治變革

（1）危機后美國金融監管的發展歷程

金融危機爆發后，恰逢美國總統大選期間，所以美國的一系列金融監管改革的措施歷經兩位總統執政期間，從2008年開始的兩年多時間里先后推出多項改革方案。2008年3月31日，布什領導下的美國財政部正式公布了名為《金融監管體系現代化改革藍圖》（Blueprintfor a Modemized Financial RegulatoryStructure）（簡稱《藍圖》）的改革方案，正式開啟美國金融監管體制改革之門。《藍圖》中規劃了對美國金融監管體系的三步走方案，即短期、中期與長期的規劃。該部法案最重要的是，美國財政部在評估現有金融監管的功能基礎上提出構建最優的金融監管方案，明確美國的金融監管逐步由雙層多頭的功能型監管模式向日標監管模式過渡。這一監管改革方案在出臺后曾經一度引起關注，但最終隨著奧巴馬政府的執政無果無終。隨著美國金融危機的繼續蔓延，為了應對新一輪沖擊、增強消費者和投資者的信心并為奧巴馬總統出席G20領導人峰會做準備，2009年3月26日美國財政部對金融監管框架改革方案進行了調整，制定了《金融改革框架》（簡稱《框架》），該法案提出了四大改革內容，即解決系統性風險、保護消費者和投資者利益、消除監管空白、促進國際監管規則協調一致。隨后，2009年6月17日奧巴馬總統對外公布《金融規制改革新基石：重構金融監管與規制》（FinancialRegulatory Reform-A New Foundation：Rebuilding Financial Supervision andRegulation）的金融監管改革白皮書（簡稱《白皮書》）。這份被金融行業視為美國70年來全面金融改革的路線圖，重點在于維護美國金融穩定，且賦予了美聯儲以監管整個金融體系的新權力，并強化對金融消費者的保護，一旦通過必要的立法程序付諸實施，《白皮書》必將對美國金融市場的發展產生深遠影響。

在加強對金融消費者的保護方面，《白皮書》提出設立金融消費者金融保護機構，保護消費者和投資者免受不當金融行為侵害。消費者金融保護機構將取代美聯儲成為聯邦層面保護消費者權益的金融機構，其職權就是落實消費者保護法規，通過強化對金融產品及服務、金融產品及服務提供商的監管，促進公平競爭，保護消費者的權益。

自奧巴馬政府將《金融規制改革新基石：重構金融監管與規制》提交國會后，經過參眾兩院的投票表決和兩院版本的協調，2010年7月21日，奧巴馬總統最終簽署了該法案，新法案以領導這一立法的兩位國會議員命名，即《多德一弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》（Dodd-Frank Wall Street Reform andConsumer Protection Act）（以下簡稱《多德——弗蘭克法案》）。該法共有16章、1603個條目，內容十分宏大，針對美國金融危機監管體系在危機中所暴露的問題，提出了一系列的舉措，是美國金融市場上一個大的轉折點，標志著金融危機后美國金融監管改革終于有了法律形式的結果，同時這部法案也是美國金融監管改革在兩年多的進程中不斷利益協調和制度完善的成果。

從整體來看，該法案豐要從金融監管機構的架構調整、加強金融監管、規范金融機構破產、金融消費者保護四個方面進行了改革，此次金融監管改革的重中之重為消費者金融保護，所以該法案的第十一章專門規定了消費者金融保護的問題。

1.該法規定，在美聯儲內部新設一個獨立的消費者金融保護機構——消費者金融保護局（Consumer financialProtection Bureau，CFPB），以確保消費者在購買抵押貸款、信用卡和其他金融產品時獲得清晰準確的信息，并保護他們免遭金融機構隱藏費用、濫用條款和欺詐行為的損害。該法案對消費者金融保護局規定了若干職責。第一，該局有權自行進行數據收集和研究，以對消費者金融產品和服務市場進行監管，并對這些產品和服務的適當性進行評估，且有責任確保適格主體可能且應該獲得合適的金融產品。第二，有權根據現行金融消費者法來沒立規則，并采取適當的強制性手段來處理違規事件，回應和處理消費者的投訴。第三，負責實施金融教育項日，有責任保護弱勢消費者，包括年長者、服役人員及其近親屬。為此，該局會成立以下辦公室：公平貸款和平等機會辦公室，金融教育辦公室、服役人員事務辦公室和年長美國人金融保護辦公室。

2.設市投資者咨詢委員會，開展與消費者保護有關的研究，這一機構致力于金融市場與消費者保護的互動，研究范圍包括如何提高投資者的判斷分析能力，如何對經紀人、券商、投資顧問的進行約束、監督和檢查，如何使消費者更好的獲得信息，還通過市場中的利益沖突進行研究以尋找保護消費者的有效途徑。

3.抵押貸款改革和反掠奪性貸款法案。本次金融危機爆發的一個重要根源就在于金融機構向消費者提供的掠奪性貸款，以及信息不透明的抵押貸款合同，導致處于弱勢群體的消費者沒有預見到財務風險。法案在抵押貸款業務操作、信息披露、法律責任方面做了較為嚴格的規定。

歐美國家金融消費者的保護對我國的啟示

（1）我國金融消費者保護的現狀

我國關于金融消費者保護的法律，主要包括《消費者權益保護法》、《民法總則》、《合同法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《保險法》、《證券法》等法律，《儲蓄管理條例》、《外匯管理條例》等行政法規，以及“一行三會”發布的大量行政規章和規章性文件，現有的立法存在以下問題：

1.沒有金融消費者保護的基本法律。一方面，《消費者權益保護法》僅針對消費者在一般商品和服務消費過程中的權利保護，該法第2條對消費者定義時，僅將“生活消費”納入保護范圍，由于“金融消費”與生活消費存在顯著的差別，故而難以適用。另一方面，“金融消費者”未被金融立法所采用，保護金融消費者利益作為金融監管目標未正式寫進法律之中。直到2006年，《商業銀行金融創新指引》一法中，首次使用了“金融消費者”一次，指商業銀行的金融創新應“滿足金融消費者和投資者日益增長的需求、充分維護金融消費者和投資者利益”，反映出銀行監督管理當局的監管理念轉向。2009年8月25日的《商業銀行聲譽風險管理指引》提出商業銀行要建立投訴處理監督機制，從而更加有力地保障消費者的合法權益。

2.保護金融消費者的法律、法規，主要是金融宏觀調控部門和監管機構的行政規章或其他規范性文件，法律層級較低。影響政府機構的執法效果，不利于保護金融消費者。加之相關法律法規的協調性不夠，有的下位法與上位法沖突，或是相同效力的法律法規相互交叉，造成了監管重疊、監管沖突與監管真空.既由此產生了巨大的監管成本，又使金融消費者無所適從。

3.對金融消費者保護的現有機構和司法救濟較為貧乏。對金融消費者具有監管職責的現有機構，主要是消費者協會和金融監管機構，前者由于其工作人員專業技能、知識結構等多方面的限制，以及金融消費者難以納入現行《消費者權益保護法》的閑境而可發揮的對金融消費者有效保護作用微乎其微。“一行三會”作為我國最基本的金融監管體制，在金融產品繁雜多樣、金融機構業務交叉、金融創新日新月異的今天，其監管政策和手段并未與時俱進甚至稍顯落后，沒有一個專門負責金融消費者保護的部門，也鮮見關于消費者投訴和解決糾紛的機制。就司法救濟而言，除了適用《民法總則》和《合同法》等法中關于誠實信用、公平交易的原則性規定，基于金融產品和金融交易特殊性的法律法規也極為少見。

（2）歐美金融消費者保護的法治實踐對我國的啟示

歐美國家在危機后加強對金融消費者的保護，從危機發生的源頭出發解決問題，防止悲劇的再次發生對我國金融監管改革有重要啟示。金融監管的根本目標在于金融安全的基礎上促進金融發展，對消費者利益的保護以及對金融市場的穩定的追求顯得更為重要。從現實角度講，消費者是金融市場的根基，合理引導消費者需求，確保消費者參與金融市場能夠得到財物安全的保障，是鞏固市場信心，增強市場穩定性的基礎。美國成立專門的金融消費者保護機構，并制定嚴密的規則體系，這些都對我國加強消費者的保護提供了良好的借鑒和參考。

首先要確立正確的立法模式。短期看來，我國更適宜選擇一般的立法模式，僅對《消費者權益保護法》進行修訂，擴大解釋消費者的含義，或是在該法中對金融消費者保護進行專章規定，包括金融消費者的定義界定及其特殊權利、保護原則、保護機構的職責、糾紛解決的途徑等內容，日前，這是最有可能也是最容易實現的路徑。待條件成熟時，可用專門立法模式，借鑒英美等發達國家的經驗，制定《金融消費者保護法》，并建立專門的保護機構；其次對金融機構課加信息披露和說明義務，促使其為金融消費者提供盡可能全面真實的信息，以幫助其選擇合適的金融產品和服務，同時也要強化對金融消費者的教育，提高其對金融產品的認知能力，不被金融機構的宣傳所誤導。再次，專門的金融消費者保護機構和便捷的投訴及糾紛解決機制也是必不可少的。

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