基金+PPP項目模式的應(yīng)用研究

向常鑫

PPP模式概述

PPP，英文全稱Public-Private-Partnership，是由英國率先于1982年提出，在我國被翻譯為“政府與社會資本合作模式”，體現(xiàn)了政府與社會資本之間通過一系列合同所構(gòu)建起來的戰(zhàn)略關(guān)系。PPP模式是政府為了增加公共項目融資渠道，推動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速發(fā)展，而與融資平臺企業(yè)簽訂一系列合作協(xié)議。借助于PPP模式，可以顯著改善地方政府的公共項目資金匱乏問題，在不增加地方政府債務(wù)的前提下，為公共設(shè)施建設(shè)籌集足夠的資金。在PPP模式下，政府與融資平臺企業(yè)并不是上下級關(guān)系，而是戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，共同承擔(dān)項目風(fēng)險。PPP的適用范圍非常寬泛，形式多樣，在實踐中，根據(jù)國家、地域、項目的不同情況，演化出不同的具體合作方式。經(jīng)由一系列的政策調(diào)整，近年間，PPP已經(jīng)成為我國政府利用社會資本的重要方式。

PPP適用的領(lǐng)域非常廣泛。從最初的供水、供電、污水處理、電信、電力、管線等公用事業(yè)，到高速公路、鐵路、港口、機(jī)場、保障房、醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院、監(jiān)獄、土地收儲、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、工業(yè)、能源和農(nóng)林水利建設(shè)等城市基礎(chǔ)設(shè)施，再到目前各級政府大力推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、海綿城市、地下綜合管廊和城市綜合體的開發(fā)建設(shè)，都適用PPP模式。

根據(jù)世界各國的實踐，PPP沒有一個固定的模式，而是根據(jù)各個項目的特點而有一定的差別，主要有以下實施方式：一是非融資性質(zhì)的PPP，主要包括服務(wù)外包、運營與維護(hù)合同（O&M）及移交一運營一移交（TOT）等。這些實施形式中，企業(yè)主要代替政府為社會公眾提供服務(wù)，但不涉及融資。二是股權(quán)/產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓及合資合作形式的PPP。股權(quán)/產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的合作形式通過民營企業(yè)受讓國有股權(quán)/產(chǎn)權(quán)的形式實現(xiàn)；合資合作主要就是通過國有企業(yè)與民營企業(yè)共同設(shè)立新的經(jīng)濟(jì)實體的形式實現(xiàn)。三是融資性質(zhì)的PPP，這種實施形式的表現(xiàn)方式比較多，主要有以下幾種類型：建設(shè)一運營一移交（BOT）建設(shè)一移交（BT）建設(shè)一移交一運營（BTO）設(shè)計建造（DB）設(shè)計一建造一融資一運營（DBFO）購買一建設(shè)一運營（BBO）建設(shè)-擁有-運營（BOO）等近十種融資模式。融資性PPP當(dāng)前非常受地方政府的歡迎，因為它能夠有效減輕政府債務(wù)壓力和資金壓力，并能夠快速推進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)。

基金+PPP項目模式的具體應(yīng)用

在解決PPP項目融資過程中，尤其是解決項目資本金部分，基金以其靈活性受到了很多業(yè)界的追捧，已經(jīng)成為了PPP項目融資的一大主力。這種方式下，PPP基金（一部分由政府發(fā)起，一部分由政府以外的市場機(jī)構(gòu)設(shè)立）會選擇一些優(yōu)質(zhì)項目進(jìn)行投資，享有PPP項目大部分股權(quán)，社會資本及政府方可以少量出資入股PPP項目。例如有些PPP基金，可以提供資本金部分一定比例的貸款，同時還可以提供PPP咨詢服務(wù)、以及貸款擔(dān)保等，具體有加拿大PPP基金、氣候變化PPP基金等。在各地不斷涌現(xiàn)的基金+PPP項目中，根據(jù)項目主導(dǎo)者身份差異，可以大體上分為下述幾種：

（1）政府與金融機(jī)構(gòu)發(fā)起的產(chǎn)業(yè)投資基金

《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》頒布實施后，在各級政府逐漸將融資職能剝離開來和PPP項目熱潮的興起，多地開始引入金融資本成立產(chǎn)業(yè)投資基金，依靠產(chǎn)業(yè)投資基金來解決一些PPP項目融資需求。目前，這一模式已經(jīng)得到了中央相關(guān)部委的同意。財政部聯(lián)合其他部委、單位聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》，該意見指出由國家財政調(diào)撥資金組建由政府和民間資本共同參與的基金，通過資金募集等方式為政府公共設(shè)施項目建設(shè)提供資金支持。引導(dǎo)地方政府在降低風(fēng)險損失的基礎(chǔ)上，與具有投資經(jīng)驗的社會機(jī)構(gòu)一起成立PPP項目建設(shè)基金，通過優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)以及內(nèi)部配置等方式，引導(dǎo)越來越多的民間資本力量參與到PPP項目建設(shè)中，進(jìn)而有效解決政府在公共項目建設(shè)中資金不足的問題。

在該模式下，由省市政府下?lián)茇斦Y金組建引導(dǎo)基金，然后借助基金進(jìn)行社會資金募集，吸引社會金融機(jī)構(gòu)參與到其中，并且通過股權(quán)再分配的方式成立母基金，然后由地方財政作為劣后級IJP，母基金作為優(yōu)先級IJP，按大致1：4的出資比例設(shè)立子基金，子基金將以股權(quán)出資的方式向經(jīng)政府審批的項目提供資金支持。就本質(zhì)而言，這種政府引導(dǎo)的模式可以為項目提供一定的擔(dān)保，在一定程度上降低金融機(jī)構(gòu)的不信任，這一模式在河南、安徽等地區(qū)得到較為廣泛的運用。

（2）由金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合地方國企發(fā)起成立有限合伙產(chǎn)業(yè)基金

在這種模式下，一般由金融機(jī)構(gòu)作為優(yōu)先級LP，地方國企或平臺公司作為劣后級LP，金融機(jī)構(gòu)指定的股權(quán)投資管理人作為GP。因此，在這種融資模式下，政府并非居于主導(dǎo)地位，而是由金融機(jī)構(gòu)作為引導(dǎo)主體的。例如，2015年，由興業(yè)基金管理有限公司（簡稱興業(yè)基金）與廈門市軌道交通集團(tuán)（簡稱廈交集團(tuán)）共同達(dá)成關(guān)于廈門市城市交通戰(zhàn)略發(fā)展的合作協(xié)議，并且成立總規(guī)模為100億元的合作基金，此基金專門用于廈門市公交項目、城市地鐵項目等交通項目建設(shè)中。興業(yè)基金和廈交集團(tuán)各出資70%和30%，分別擔(dān)任優(yōu)先級有限合伙人和劣后級有限合伙人，廈交集團(tuán)按照簽署的合同協(xié)議定期向興業(yè)基金提供收益，并且負(fù)責(zé)在基金到期時對優(yōu)先級合伙人持有的權(quán)益進(jìn)行回購，廈門市政府提供財政貼息保障。

（3）由各級政府或壟斷性質(zhì)的大型央企/國企發(fā)起產(chǎn)業(yè)投資基金

對于這種基金模式而言，出資人多為各級財政資金、政策性銀行、各大型國企民企等，因此基金的數(shù)額也相對較大。一般這種基金模式發(fā)起的投資項目多數(shù)采取公司制的方式，通過成立項目公司進(jìn)行管理，即國企、金融機(jī)構(gòu)及其他投資人出資組建公司型基金；也可以由國企、金融機(jī)構(gòu)擔(dān)任有限合伙人、基金管理公司作為普通合伙人組建有限合伙型基金。

（4）由有建設(shè)運營能力的社會資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金

社會資本與金融機(jī)構(gòu)合資成立的產(chǎn)業(yè)基金管理公司擔(dān)任GP，金融機(jī)構(gòu)作為優(yōu)先級LP，社會資本作為劣后級LP，通過組建具有多方合作性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)投資基金，并且通過內(nèi)部股權(quán)優(yōu)化配置的方式確定利益分配方式，進(jìn)而實現(xiàn)對項目公司的有效管理。

該模式可以改變傳統(tǒng)的由社會投資人獨資繳納項目資本金并設(shè)立項目公司或與政府方授權(quán)的機(jī)構(gòu)合資繳納項目資本金并設(shè)立項目公司的資本金籌集方式，采取“某某建設(shè)企業(yè)”以少量資金出資設(shè)立項目公司，同時指定“某某基金公司”發(fā)起基金，募集大規(guī)模現(xiàn)金作為項目資本金，然后以股權(quán)形式進(jìn)入項目公司建設(shè)項目。

結(jié)語

PPP項目的主要特點是周期長、收益低、風(fēng)險大，這些因素嚴(yán)重影響著金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的意愿。對于建筑企業(yè)來說，PPP項目投資金額較大、合作周期較長的特點也影響著以投資拉動施工總承包為最終目的的建筑企業(yè)的循環(huán)開發(fā)能力。現(xiàn)有PPP模式融資方式單一、地方政府認(rèn)知不到位以及缺少國家層面頂層法律支撐等外部原因?qū)е翽PP項目推進(jìn)出現(xiàn)了融資問題，在一定程度上影響著項目落地率。本文探討基金+PPP模式在PPP項目中的具體運用，為我國PPP項目融資研究提供一定的借鑒。