山東省空氣污染治理的財稅政策研究

靳濱

引言

經濟的高速發展也帶來了包括空氣污染在內的一系列嚴重的環境污染問題。本文以山東省為例，解讀現行財稅政策，分析其存在的問題，并提出改進財稅政策的建議，為政府借助財稅手段防治空氣污染提供參考和借鑒。山東省現行空氣污染治理財稅政策

山東省現行的財政引導與稅費調節相結合的環保財稅政策體系，主要包括稅費政策和財政轉移支付政策兩個方面：

（1）稅稅政策

下表整理了山東省現行的有關空氣污染治理的稅收政策

（2）財政政策

1.改造和淘汰落后產能，促進能源結構調整

燃煤機組改造：山東省在2015年建立了針對燃煤機組改造的差別化資金獎勵機制。其中2015-2016年省財政兌付獎勵資金4.26億元，實行超低排放改造越早，獲得的獎勵資金越多。

重點行業升級改造貸款財政貼息：為支持節能環保技術、資源循環利用工藝在生產制造環節的應用，對符合條件的項目，自2015年1月1日起獲得的實際銀行貸款金額，省財政將按銀行一年貸款基準利率的50%，給予70%的財政貼息，貼息期限為1-3年。

工業結構調整專項獎補資金：為化解鋼鐵、煤炭等行業過剩產能問題，山東省于2016年設立工業企業結構調整專項獎補資金，對產能過剩企業進行整改，鼓勵企業多退出產能。

2.機動車尾氣污染治理

“黃標車”淘汰改造補貼：從2013年至2015年，山東省用三年時間完成“黃標車”淘汰改造，累計籌集資金20.72億元，補貼淘汰或“黃改綠”車輛24.74萬輛。

節能與新能源公交車購置補貼：對于2016年12月31日前購置的節能與新能源城市公交車進行財政補貼。

3.居民燃煤補貼和散煤治理

用散煤治理方面，2016年冬天德州、淄博、濟寧等地已經推廣潔凈型煤300萬噸，德州市民用清潔煤按每噸200元予以補貼。

現行空氣污染治理財稅政策存在問題

（1）稅費政策存在問題

1.缺少完善系統的環境稅收體系

現有稅收體系中與環保有關的條例紛繁瑣碎，多體現在各個稅目的稅收優惠中，欠缺系統性。這些情況限制了稅收的作用范圍和調控力度，造成稅收征管的權責不明。

2.部分稅目設計存在問題

消費稅的征稅范圍較窄，高污染高耗能品未納入征稅范圍。資源稅也有同樣問題，未將森林、海洋等資源包括在內，資源稅屬于地方稅，地方政府擁有資源稅定價權利，部分地方政府很可能為了地方私利，不會對資源的開采利用從高計征資源稅。

3.排污費征收范圍小且征收標準低，資金使用情況不透明

某些毒性偏低的污染物以及在生產領域沒有污染但在消費領域有污染的產品，并未列入排污費征收范圍。排污費征收標準太低，即使上調后與安裝減排設備相比，仍要便宜很多。目前排污費的使用情況并不是很明確，在省財政廳和省環保廳都沒有看到相應的披露。

（2）財政政策存在問題

1.財政支出缺乏重點

財政在大氣污染治理上的投資規模有限，資金來源比較狹窄，主要是依靠政府撥款，市場主體的參與程度很低。在進行財政支出的運用方面上，將支持資金切割得很零碎并由多部門分頭去完成，缺乏資源的整合集約效果，財政支持項目繁多導致財政支出缺乏重點。

2.財政補貼制度設計不合理

對于財政補貼，缺乏相應的補貼標準，財政持有的公共資金去向缺乏扎實依據。在落實對環保節能產業的支持政策方面，公共資金的支出方向沒有清楚透明的標準和依據，容易出現監管不力，公款挪用的現象。

（3）中央與地方權利分配存在問題

依據公共產品理論，大氣污染治理應由地方政府承擔，跨區性大氣污染會有負的外部性，所以中央政府也應進行大氣污染管控。實際上，地方政府制定稅收政策與財政政策的權利相對較小。本文涉及的山東省財稅政策基本都是由中央政府制定，山東省大多只是執行中央的規定，很少有自己的特殊政策。另外，治理大氣污染的專項資金基本來自于中央轉移支付以及社會資金的調動，地方對大氣污染治理的積極性難以被充分調動同時地方政府也需要耗費精力向中央申請大氣污染治理資金。

空氣污染治理財稅政策建議

（1）稅費政策建議

1.構建系統環境稅

為順應污染治理需要，循序漸進環境稅收成為當前政府的必然選擇。納稅人方面以主要工業污染作為納稅切入點，進而將納稅范圍擴展到全部工業污染，最終實現工業農業污染的環保稅征稅全面覆蓋；征稅對象方面，為減少環保的推行阻力，可先沿用排污費的征收對象，通過費改稅的途徑實現政策的平穩過渡，再進一步將更多污染物排放行為列入征收范圍，實現全部污染物的普遍約束；征稅標準方面，在現有標準基礎上進行微調，在環保稅征收步入正軌后，對超標排放行為加強懲處力度，提高征收標準。

2.挖掘現有稅種的綠化空間

消費稅應及時參考市場狀況對征稅稅目進行調整，如將家具、裝修等破壞森林的產品、浪費大量紙張、橡膠等工業原材料的包裝產業以及泡沫包裝物、橡膠等會產生有毒氣體的產品也納入征收范圍。此外，按照消費品的環境污染程度和資源消耗程度進行調整稅率，增強對于高消耗高污染產品價格的影響力度。

資源稅現行稅目缺乏全面性，政府應該擴大征收范圍，將海洋資源、森林資源等一并納入征收范圍。同時，適當提高稅率以加大資源稅的協調效果。為解決某些地方政府為了當地經濟發展，對資源稅定價過低的問題，在改革資源稅稅率時，中央政府應該注意分地區規定不同的定價政策。

（2）改進現行財政政策的建議

1.完善財政補貼制度，明確環保事權與財權

建立系統且目標明確的空氣治理財政支出體系；以規范透明的財政補貼配套相關部門改革，從而實現對財政補貼額度的精準把握。要增加大氣污染治理投資，一方面，要持續增加政府環保投資，另一方面必須要豐富融資渠道，讓市場參與進來，激發民間資本的活力。根據區域性與受益性相結合的原則，給地方政府更多制定符合自身情況的環境政策的權利，確保中央和地方事權和財權的匹配。

2.完善資金管理和披露制度，擴寬社會監督途徑

上級政府要制定嚴格、完善的專項資金預算管理機制，責令下級政府要嚴格貫徹執行相關政策。同時完善環保資金收集和使用的披露制度，在財政廳和環保廳設立專欄披露環保資金的來源與去向，使信息公開透明。擴寬社會對資金使用的監督渠道，可以利用網絡、新媒體如官方微信、微博來披露信息，收集群眾意見。

3.充分考慮不同地區污染情況差異

由于山東省內17地市的空氣污染情況差別很大，在環境治理專項資金撥付的過程中要有所偏重，對與空氣質量衡量的標準也應有所差異，同時隨著空氣治理的不斷深入，要適時調整各地區空氣治理成效的標準。繼續深化生態補償制度，提高各地區治理環境污染的積極性；給各個地級市更多政策制定權利，鼓勵各個地區按照自身情況因地制宜制定切實可行的空氣污染政策。