農村土地承包經營權確權頒證工作的思考與建議

孫玉燕

2013年，中央一號文件提出，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，維護農民的土地承包經營權，增加農民的財產性收入，促進農村生產要素合理流動，推進現代農業發展。本文從開展的農村土地承包經營權確權頒證工作中對主要問題進行梳理思考，分析其產生原因，并提出該對策與建議。

農村

土地承包經營權

確權登記 權屬糾紛

確權工作存在問題

（1）實施政策宣傳引導問題。農村土地承包經營權確權工作相關政策在群眾中的宣傳、解釋缺失，確權的政策主要掌握在基層干部手中，未真正落實到農戶，很多農民不了解確權工作的目的意義和程序，參與確權工作的積極性不高。

（2）鄉、村、組工作落實問題。主要表現在：鄉鎮基層工作人員對文件精神理解不透，對政策界限把握不準，在產生權屬糾紛問題時不能按相關政策法律進行解釋及處理，使一些矛盾無法及時化解在基層，影響了整體工作按時推進；在實地指界過程中，鄉村工作組不到位，指界小組、農戶不按政策規定確認地塊屬性，將開荒地指認為承包地，導致實測承包地塊和面積遠大于二輪承包地塊數和面積。

（3）嚴格規范操作程序問題。在未開展二輪土地承包登記檔案資料清查，確認二輪承包土地的人員、地塊、面積信息的摸底調查下，直接由技術作業單位憑借工作底圖與村組干部、指界小組成員、熟悉組內情況的農民及農戶代表進行實地指認，確認權屬關系，造成外業指界和權屬調查脫離二輪土地承包依據，使得最終歸戶表信息和二輪摸底信息的邏輯性和一致性不匹配。

（4）界線交錯問題。作業單位調繪過程中，發現實際村民小組界線與國土部門提供的村民小組界線有偏差，村民小組因組界所有權爭議而不愿確土地承包經營權；林權界線與承包地和開荒地有交叉，容易形成“一女二嫁”的狀況，造成一塊地既有土地承包經營權證又有林權證。

（5）檔案資料問題。在確權登記過程中，因分戶、合戶、嫁取、轉讓、互換、占地、實際改變土地農業用地等情況導致承包地地塊變化和共有人變化的相吳材料的收集—理核實不到位，致使無法歸戶表中信息無支撐依據。

產生問題原因分析

（1）確權登記頒證是一項系統工程，除政策支持個，還需要測繪、數據庫、互聯網等專業技術支撐，一開始該項工作就由農業部門通過公開招投標購買服務來確保確權登記頒證工作任務完成，這就使得部分鄉鎮認為是農業部門的事，認識上出現了偏差，在對村組進行安排布置工作時流于形式，在區級在鄉鎮培訓時沒有引起鄉鎮的重視，學習確權工作相關政策法律、工作流程和步驟的講解不認真不深入不思考，在村組開展工作時便無法進行正確有效的指導，造成矛盾糾紛產生時無有效的措施解決，等、靠、繞、拖思想嚴重，僅靠期待上級制定政策，而不是積極主動研究解決辦法。鄉鎮農經部門人員變換頻繁，對確權工作把控不到位，對工作質量要求不嚴，在缺少當事人簽字、主體或者客體發生變動情況下不按規定完善相關資料、不做說明，“漏”、“空”等不規范的問題較多，特別是“無簽字”現象較多，直接影響了后續工作。

（2）開展確權登記頒證工作的關鍵在權屬調查，權屬調查的重點是做好發包方、承包方和承包地塊調查，要做好權屬調查首先要做好摸底調查，使確權從頭到尾都有依據可查有法可依。由于鄉鎮未對確權工作的相關政策和法律進行有效宣傳，農民對政策不理解，造成錯誤認識，就不按政策法律來確權，只按照自己認為的來要求確權，使得部分農戶不按二輪承包實際地塊指認，想地塊多就指認多，想地塊少就指認少，確權工作推進慢，頒證不順或無法頒證。特別是部分鄉鎮忽視了確權工作程序和手續，不監督技術作業單位按規定程序操作，只管數量不管確權質量，將屬于集體未承包給農戶的開荒地劃給農戶作為承包地，造成集體對相關土地上的權利喪失；將本已確給農戶的林地再次確給農戶承包經營權。

對策與建議

（1）做好政策宣傳引導，做到家喻戶曉，人人皆知。分級培訓，直至村民小組長和指界小組成員，通過三級培訓，實現政策宣傳全覆蓋，讓廣大鄉村干部掌握政策要求，熟悉法律規定，知曉業務操作，要以舉例子、擺事實、講道理的方式把利害關系向農民群眾講清講明，把相關政策法規講細講全。通過講政策講法規，并聯系現實情況疏導，讓農民聽后完全清楚明白，讓權屬調查等工作得以順利進行。同時利用報紙、電視、微信等媒介持續做好宣傳工作，為確權工作營造良好的輿論氛圍，讓廣大農民群眾認識到，開展土地工作的核心和最終目的是要把農民的權利還給農民，維護他們自身的土地合法權益，從而最大限度地調動和激發農民群眾的積極性和主動性。

（2）強化領導，加大組織領導，加強督促檢查。要將工作責任落實到人頭，實行周匯報制，對在土地確權中出現的實際問題，及時研究出臺細化的工作措施，便于問題的處理操作，鄉鎮要對各村組的確權登記工作的質量、進度等進行全方位督導和總體協調，確保不頒問題證，要確實權、頒鐵證。

（3）明確責任，認真做好指界工作，努力做到指界真實準確有效。一要進一步做好基層工作力量培訓。加強對具體擔負這項工作的各鄉（鎮）、村、組干部開展技術培訓，幫助他們熟練掌握確權登記頒證的政策要求、技術規范和工作流程，使確權登記工作依法依規開展，做到堅持原則，尊重科學，指界真實準確有效，使工作成果經得起歷史和群眾的檢驗。

（4）聯動配合，整合有效資源和力量，全面糾正界線交錯問題。區確權領導小組辦公室應及時摸清存在相鄰村民小組所有權界限交錯點、林權和土地承包經營權交錯點、林權與自開地交錯點的情況，積極組織國土、林業、農牧部門召開聯席會議，共同商討解決辦法。

（5）做細基礎，認真糾錯和復審。壓實鄉（鎮）、村組、指界小組工作任務，按要求做好公示前資料審核，確保發包方、承包方、承包地塊信息資料的完整、真實、準確，盡量避免因公示信息遺漏、偏差、錯誤等情況引發大量群眾上訪，并將過程中形成的資料及時歸集整理，做到有理有據有支撐，信息經得起檢驗和查詢。

結束語

總之，農村土地承包經營權確權登記頒證是一項不能一蹴而就的工作，必須夯實基礎，查清承包地塊的空間位置和面積，建立健全土地承包經營權登記簿，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。