以供給側改革完善京津冀協同發展的制度保障

趙弘

京津冀協同發展國家戰略實現了良好開局，朝著習近平總書記指引的方向穩步前行。京津冀三省市按照國家全面深化改革的要求，初步建立起有利于打破行政壁壘、疏解非首都功能、推動協同發展的體制機制，為區域協同發展注入了強勁動力。但從現實需求看，京津冀協同發展的體制機制也存在一些需要深化完善的地方。未來應深入貫徹落實習近平總書記重要講話精神，抓住非首都功能疏解的“牛鼻子”，進一步推進供給側結構性改革，為京津冀協同發展提供制度保障，為全國區域協調發展體制機制創新提供有益借鑒。

一、體制機制改革有力推動京津冀協同發展

1.國家層面加強頂層設計，建立起推動京津冀協同發展的統籌機制與規劃體系。2014年，國務院成立京津冀協同發展領導小組，從國家層面加強對京津冀協同發展的頂層設計和統籌協調。在部分專業領域，國家相關部委聯合三省市成立了專項領導小組，如交通運輸部牽頭的京津冀交通一體化領導小組、國家林業局牽頭的京津冀生態率先突破工作領導小組、稅務總局牽頭的京津冀協同發展稅收工作領導小組等。與此同時，京津冀協同發展的規劃體系也不斷完善。2015年中央政治局會議審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，明確了協同發展的各項重點任務。在綱要的基礎上，又印發實施了全國第一個跨省市的區域五年規劃《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》，編制了土地、交通、生態、產業、水利等12個專項規劃，制定了《京津冀產業轉移指南》《北京加強全國科技創新中心建設總體方案》《關于支持張承地區生態保護和修復的指導意見》等一系列政策文件，形成了目標一致、層次明確、互相銜接的協同發展規劃體系。

2.京津冀三地對接協調工作機制不斷完善，有效促進了經濟社會各領域的對接協作。2014年以來，京津冀三省市跳出“一畝三分地”的思維定式，站在大區域協同發展的高度，按照國家的總體部署，三省市相應成立了地方推進京津冀協同發展領導小組及其專項工作小組，具體負責京津冀協同發展的對接協調工作。河北省廊坊、保定等地級市也設立了推進協同發展領導小組辦公室。三地研究制定了《關于建立京津冀協同發展對接推進機制工作方案》，建立了三省市常務副省（市）長定期會晤、京津冀協同辦主任聯席會議、各部門常態化會商的定期會商制度。京津冀相關職能部門積極構建協同發展、共同受益的長效合作機制，如三地旅游部門建立了“京津冀旅游協同發展工作會議”制度，推進三地旅游組織一體化、旅游管理一體化、旅游市場一體化、旅游協調一體化，共同打造了京東休閑旅游示范區、京北生態（冰雪）旅游圈等5個旅游試點示范區。京冀還建立了為期5年的規模最大、層次最全的干部交流互派機制。

3.全面創新改革試驗取得重要進展，為區域協同發展增添新動力。《京津冀系統推進全面創新改革試驗方案》2016年經國務院批復實施，目前18項區域改革任務中已有13項得到落實，包括國家知識產權運營公共服務平臺、跨地區醫藥研產分離試點政策等。比如，國家知識產權公共信息服務平臺全面建成，涵蓋103個國家和地區的文獻數據近1億件，建立京津冀知識產權發展聯盟，在協同知識產權運用、共享知識產權服務資源等方面開展了合作機制探索。北京·滄州渤海新區生物醫藥產業園率先實踐跨地區醫藥研產分離試點政策，開創“研產分離、異地監管”模式，入園的北京藥企由北京市食藥監局設立直屬京外分局實施許可、認證和監管，保留原藥品批準文號，無需重新申請認證，大大縮短時間、節約成本。

4.重點領域改革探索不斷深化，“1+1>2”的協同效應初步顯現。產業對接方面，三地聯合制定了《加強京津冀產業轉移承接重點平臺建設的意見》明確了京津冀“2+4+46”平臺，聯合引導創新資源和轉移產業向北京城市副中心、河北雄安新區兩個集中承載地，四大戰略合作功能區及46個專業化、特色化承接平臺集中，加快形成規模效應。生態合作方面，京津冀探索建立跨區域生態補償機制，2016年北京支持張承地區水資源環境治理項目6000余萬元，支持張承地區發展農業節水補助資金7210萬元；天津每年以項目補貼形式支付給河北3000萬元，用于河北灤河流域環境保護與污染治理。再比如，區域通關一體化改革率先在京津冀落地，三地建立了區域通關中心，打造統一的申報平臺、風險防控平臺、專業審單平臺和現場作業平臺，實現企業自主選擇報關、納稅和查驗地點。通過這項改革，天津企業通過首都機場進出口貨物的通關時間節約8小時、途中運費降低30%。

二、京津冀協同發展仍然面臨制度供給不足的約束

1.非首都功能疏解“轉得出、穩得住”的激勵機制和配套政策有待進一步完善。北京出臺了搬遷補償、稅收支持等相關激勵政策，實施了嚴格的產業禁限目錄，“疏”“控”結合加快非首都功能疏解。2014年以來，北京市累計調整疏解各類區域性專業市場594家、物流中心106個；關停和退出一般制造業企業1992家。在非首都功能疏解帶動下，北京中心城區2016年迎來常住人口“由增到減”的拐點，2017年全市常住人口比上年減少2.2萬人。隨著非首都功能疏解步入深水區，一些新的問題浮現出來。比如，非首都功能疏解涉及部分北京戶籍職工，大部分職工希望外遷后繼續在北京繳納社會保險，而目前缺乏相關支持政策。再比如，一些疏解騰退空間資源的權屬比較復雜，其再利用需要更明確的引導政策，以提升相關主體騰退的積極性。

2.周邊區域承接北京產業轉移需要創新存量土地再利用的機制與模式。京津冀由“增量擴張”走向“存量優化、減量提質”是大勢所趨。根據“京津冀國土空間開發導向示意圖”，北京、天津基本屬于減量優化區、存量挖潛區；河北各城市分屬增量控制區、適度發展區，雖有新增建設用地規模的空間，但很有限。總體來看，未來京津冀產業發展、產業轉移主要向存量資源要空間，包括盤活“批而未供”“供而未用”的閑置土地以及一些處于停產狀態的企業占用土地。盡管我國有相關法律法規明確了閑置土地、低效利用土地的處置辦法，但實踐案例很少，京津冀還需要結合實際情況進行體制機制與政策創新。

3.跨區域產業轉移的利益共享機制有待進一步完善。為推動京津冀協同發展，促進資源要素合理流動，財政部、國家稅務總部制定了《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》。中關村海淀園秦皇島分園等一些共建園區也提出了利益分享模式。但總體來看，京津冀產業轉移利益分享機制還不健全。一方面，上述分享辦法的涵蓋范圍有限，設定門檻較高，操作中面臨問題。如該辦法適用的是整體搬遷且“三稅”達到或超過2000萬元的企業，但現實中整體搬遷企業較少，大多數企業是將制造環節搬遷或者是產能擴張，達不到政策標準。另一方面，共建園區通過簽訂合作協議的形式來約定合作方的利益共享機制，缺乏穩定性和法律效力。跨區域合作仍需要一事一議的談判博弈，影響到產業轉移的積極性和工作效率。

4.京津冀協同創新的協調與推進機制尚不健全。《京津冀創新驅動發展指導意見》《京津冀協同發展科技創新專項規劃》相繼實施，為京津冀協同創新提供了體制機制保障，三地之間的技術轉移活動日趨活躍，中關村科技企業對津、冀的投資額不斷提升，中關村—濱海大數據創新戰略聯盟等一批創新平臺建設初見成效。然而，京津冀在創新資源整合、科技政策一體化等方面還有可作為的空間。比如，京津冀全面創新改革試驗區建設方案中提出在京津冀區域推動自創區、自貿區等政策共享，但據調研了解尚未真正落地。再比如，三省市均出臺了創新券政策，支持企業利用本地高校院所科研設施開展創新活動，但創新券不能跨區域使用，一定程度上影響了科研設施的跨區域開放共享。

5.人才政策及與其緊密相關的公共服務政策不銜接、不統一問題仍然存在。京津冀相繼推出專業技術人員職稱資格互認、醫療保險定點醫療機構互認、醫療保險異地報銷實時結算、北京以購買服務的形式發展異地養老等一系列改革舉措，在就業創業服務一體化、公共服務一體化方面邁出實質步伐，但仍然存在一些影響人才跨區域流動的制度障礙。比如，高考政策不勻衡對戶籍人口疏解產生重要影響。社會保障方面，京津冀三地醫療保險、養老保險等社會保險的繳費標準、享受標準差異比較大，進而影響三地轉移就業步伐。

三、加強重點領域制度創新與政策供給的建議

1.以供給側結構性改革推動非首都功能疏解。一是建立健全政府引導、市場主導、多元共贏的推進機制。一方面要發揮政府在規劃引導、工作機制建設、政策制定、重大項目支持等方面的作用；另一方面要完善市場機制，按照市場規律、城市群發展規律，引導區域功能的合理配置，引導要素跨區域高效配置。二是強化非首都功能疏解政策的整合創新。細化疏解標準，形成統一的疏解政策，防止疏解項目、人員在市內不同區域間轉移。深化落實疏解項目稅收支持等政策，完善疏解企業搬遷補償政策以及人員安置、異地工作補貼等方面的政策措施，調動疏解對象外遷的積極性。做好非首都功能疏解騰退空間的管理和使用，統籌規劃，分區管控，分類實施，強化對疏解騰退空間管控的剛性約束。三是重點支持非首都功能集中承載地開展體制機制改革。打造京津冀協同發展的示范區。加大對河北雄安新區的支持力度，鼓勵其開展行政管理體制、戶籍制度、投融資體制等方面的綜合改革探索，部分政策時機成熟后可以在京津冀其他區域推廣。

2.圍繞產業對接合作加強政策探索與創新。一是積極用好國家土地新政，開展土地領域創新改革試驗，加強產業轉移對接中的土地供應保障。積極爭取國家有關部門支持在京津冀開展土地政策改革試點。比如，總結北京大興農村集體建設用地入市、天津薊州區宅基地制度改革、河北定州農村土地征收制度改革等試點經驗，爭取國家有關部門支持，探索城鄉間土地資源配置的新模式。加快完善節約集約用地制度，重點對批而未供、供而未用、無效占用等閑置土地進行分類清理。探索設置“京津冀土地資源使用違約黑名單”，將長期閑置土地所涉及的企業列入黑名單，禁止其在京津冀范圍摘取新地塊。二是積極探索跨區域利益共享機制。研究制定《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》的具體實施細則，對于“三稅”達不到2000萬元政策標準的轉移企業也參照執行。由于財政跨區域調庫操作起來很困難，利益分享不能僅盯著“稅收分享”，更應探索市場化的利益分享模式，比如轉出地與承接地共同出資成立共建園區開發運營主體，相關收益按照雙方股本比例分成；支持轉移企業以分公司形式落戶重點對接平臺，按照國家相關規定匯總繳納企業所得稅、匯總計算增值稅，通過企業層面的稅收籌劃，實現轉出地與承接地的共贏發展等。

3.深化京津冀協同創新機制建設與政策創新。一是探索以中關村為核心的協同創新推進機制和具體路徑。探索創新共建科技園區、創新基地、創新社區等各類創新合作平臺的開發建設運營機制，構建要素高度聚集、資源開放共享、創新環節高效銜接、產業上下游集群聯動的園區鏈。推動中關村先行先試政策向京津冀重點合作園區與平臺推廣復制，實現區域重大政策的對接統一，讓中關村企業主體轉移至周邊區域仍能享受同等的政策優惠，從而促進產業資源和創新要素的高效流動。二是加強京津冀相關創新政策銜接，營造一體化的政策環境。比如高技術企業資質認定方面，對整體遷移的企業不再進行重新認定，同時探索建立京津冀三地統一的高技術企業資質認證，對企業部分搬遷或新設機構也不再進行重新認定。探索創新券的跨區域使用模式，支持創新主體跨區域購買創新服務。設立京津冀協同創新引導基金，建立統一的政策標準，支持區域創新發展。三是共同爭取國家層面的重大創新政策試點。爭取國家支持，率先在京津冀區域建立統一的技術交易市場，率先開展創新型人才在科研機構、高校與企業之間自由流動等政策創新。同時，要注重多領域改革協同，推動以科技創新為核心的全面改革創新，營造有利于創新驅動發展的市場環境。比如開展特定行業政策創新試點，比如推廣生物醫藥研產分離與異地監管模式、創新汽車整車及改裝車企業資質與質檢互認制度等。

4.加強人才流動相關政策對接與創新。一是創新區域公共服務合作機制。教育方面，引導北京、天津辦學水平較高的中小學通過開設分校、學校聯盟、委托管理、結對幫扶等形式，與河北開展跨區域合作辦學；支持有條件的職業院校通過搬遷、開辦分校、集團化辦學、共建實習實訓基地等形式，實現區域統籌發展。醫療方面，支持在京醫院通過組建京津冀醫療聯合體、整院托管、專科協作、遠程診療、派駐專家、交流進修等方式開展區域醫療合作，推動北京優質醫療資源向京郊、京外疏解。養老方面，鼓勵在京企業或社會組織在河北建設養老機構或養老社區，繼續擴大京津冀養老協同發展試點范圍，為養老提供更多選擇。二是構建人才跨區域培養與交流機制。健全京津冀人才工作部門聯席議事機制，積極搭建“京津冀高級專家數據庫”“重點領域專業人才培訓實訓基地”等人才資源共享與服務平臺，加強專業人才的聯合培養，建設規范、統一、靈活的京津冀人力資源市場。探索建立跨區域人才管理改革試驗區，推動三地在專業技術人才職稱資質互認、醫師多點執業、博士后聯合培養、外籍人才出入境等方面開展協作試點。在承接北京產業轉移和非首都功能疏解的重點區域，如雄安新區、共建園區等，配套建設一定比例的自住型商品房和公租房，優先滿足產業轉移和非首都功能疏解企業員工的住房需求。

作者系北京市社會科學院副院長、研究員

責任編輯：王素娟