實施區域經濟協調發展戰略

張玉杰

中國區域經濟狀況是非均衡的，無論是自然生態、礦產資源、土地品質，還是人口分布、經濟水平、市場規模、社會基礎等方面都是非均衡的。根據全面建成小康社會的要求，就需要采用人工辦法來弱化區域非均衡，由此產生了協調行為。發揮市場經濟的配置力量，發揮政府的政策法規調控力量，積極實施生態區建設、流域區建設、功能區建設、經濟區建設，用人工力量來適應自然力量，以人工力量來彌補自然力量，這一過程就是協調過程。通過總體設計與重點攻關相結合，促進區域經濟協調發展。

一、布局重大項目引導生產要素流動促進區域協調發展

通過國家規劃實施重大項目布局，以此引導各種生產要素向有效配置的地區流動，彌補自然生態區位的不足，達到促進區域協調發展的目的，這是非常有效的戰略措施。重大項目包括高速公路網絡建設、鐵路網絡建設、高速鐵路網建設、機場建設、重要橋梁建設、城市基礎設施建設、大型企業建設、大型會展項目建設、口岸建設、工業園區建設、自由貿易園區建設、統一大市場建設，等等。

在重大項目中，以基礎設施建設項目為主，這些項目能有效彌補自然生態區位不足的問題，弱化自然界差異對人類社會經濟活動造成的不便。路通、電通、水通、信息通，就會承載資本流動、物資流動和人才流動，形成集聚能力，具有匯集人力、財力、物力資源的功能和效果，集聚人氣，形成局部區域經濟增長極，產生局部極化效應，激勵生產要素合理流動，從而弱化區域經濟非均衡。我國已經建設和正在建設的現代交通網絡和現代通訊網絡，將成為區域經濟協調發展的重要基礎力量和戰略舉措。

二、實施全面開放建設經濟區帶動區域協調發展

實施“內陸地區外向化”“西部地區國際化”，形成全面開放格局，促進內陸地區發展，帶動周邊地區發展，融入世界經濟體系中，促進區內經濟與區外經濟協調發展，促進中國經濟與周邊國家及世界經濟協調發展。

一是積極推進“一帶一路”建設。“一帶一路”建設是中國發展“陸權經濟”和“海權經濟”的具體舉措。今天的“一帶一路”，既秉承了古“絲綢之路”的路徑，又發揚光大了“絲路”內涵，豐富了“絲路”內容，創新了“絲路”建設方式。“一帶一路”建設堅持共商、共建、共享原則，積極推進沿線國家發展戰略的相互對接，能夠給沿線國家或地區帶來巨大利好。沿線各國資源稟賦各異，經濟互補性較強，彼此合作潛力和空間很大。以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通為主要內容，促進國際合作。“絲路”就是“出路”，“絲路”就是“通路”，“絲路”就是“富路”，“絲路”就是“福路”。

二是積極推進自由貿易區（園）建設。中國自加入世界貿易組織（WTO）以來，履行了相關義務，承擔了相關責任，發揮了積極的建設性作用。2008年世界金融危機后，中國與世界各個經濟體深化合作，積極發展雙邊和多邊外交關系和經貿關系，深化新一輪的經貿安排，包括中國與東盟的自由貿易安排、中國與歐盟自由貿易安排、中國與日本、韓國自由貿易安排、中國與非盟自由貿易安排，等等，有力維護了戰后世界秩序。同時開始設立境內的自由貿易園區，發揮示范、輻射和帶動作用，實現更快發展。相繼設立了以“中國（上海）自由貿易試驗區”為代表的11個自由貿易園區（截至2017年底）。特別是在內陸地區設立自由貿易園區，對“內陸地區外向化、西部地區國際化”發揮了重要作用，有力增強了區域經濟協調發展的功效。今后時期要在原有自貿園區基礎上，探索物流管理和企業管理的有效方式，探索解決上海都市國際化與自由貿易試驗區之間的包容安排，進一步界定好“硬邊界”與“軟邊界”之間的關系，解決好一個自貿區與多個自貿區之間的布局與分工，深化體制機制創新，進一步探索自貿區的可復制性內容。

三是積極推進“大灣區”建設。世界上已經出現大灣區建設的范例，例如：美國的紐約灣區、舊金山灣區，日本的東京灣區，這些地方以海灣為載體，港口為窗口，海陸空聯運為樞紐，牽動內陸為動力，極化周邊地區，形成了巨大的城市群，凝聚了巨大的產業群，形成帶動區域經濟發展的增長極。中國同樣具有發展大灣區經濟的題材，其中具有巨大發展潛力的地區是：港珠澳大灣區、滬寧杭大灣區、環渤海大灣區。黨的十九大已經明確了發展大灣區經濟的戰略部署，這必將成為新的發展題材。

四是建設經濟區弱化行政區促進區域協調發展。積極倡導生態區、流域區、功能區、經濟區建設。努力將行政區位發展格局演變為經濟區位發展格局。倡導規模經濟（企業內部技術條件）的同時，更要追求勢力經濟（企業外部市場條件）。經濟發展的主導力量由政府主導型轉為民間主導型。發揮地區比較優勢，建立各具特色的區域分工和合作格局，增強集聚優勢，促進形成“發展極”，增強極化能力。以國家產業政策和產業發展規劃為指導，按照經濟聯系和經濟活動規律要求，統籌規劃，共同開發優勢資源，共同建立區域大市場。中國地區經濟將在現有基礎上形成：以“中心城市為點、交通干線為路，聯通起來的網絡格局”。

長江流域經濟區。“長三角”為龍頭，形成“滬寧杭大灣區”。東起上海、西到四川、重慶，這一地區成為中國最大的東西向經濟走廊，以上海為龍頭、長江干流為主軸，以干流及湘江、漢江、贛江等支流組成的網絡為骨架，以上海、南京、武漢、重慶及一批中小城市為支撐點，形成橫貫東西、連接南北的產業密集帶，帶動華中和西南地區經濟發展。

環渤海經濟區。“京三角”為龍頭，形成“環渤海大灣區”。包括河北、遼寧西南部、山東、山西4省，內蒙古7個盟、市和北京、天津兩市。全區國土面積112萬平方千米（占全國12%），人口約2.4億（占全國20%）。該區地處東北亞經濟圈，是華北、東北、西北及華東許多地區進入太平洋、走向世界的重要通道。

南沿海經濟區。“珠三角”為龍頭，形成“港珠澳大灣區”。包括廣東、福建兩省。發揮地處太平洋西海岸，與香港、澳門相鄰，與臺灣隔海相望的優勢。

大東北經濟區。“遼中城市群”為龍頭，包括黑龍江、吉林、遼寧3省和內蒙古東部4個盟、市。該區是交通網密度較高、現代化運輸方式較齊全的地區之一，形成面向東北亞的中心。

中部經濟區。鄭州、武漢為龍頭，包括河南、湖北、湖南、安徽、江西5省。地緣條件優勢明顯，農業發達，工業基礎比較雄厚，門類齊全，資源比較豐富，應努力建設成為“承東啟西”的樞紐發展極帶。

西南經濟區。川渝、云桂為龍頭，包括四川、貴州、云南、廣西、海南、西藏和廣東西部的湛江、茂名。地處中國西南，資源豐富，生產能力較強，努力建設成為中國重要熱帶、亞熱帶經濟作物基地、旅游產業基地、面向東南亞國際化基地。

西北經濟區。西安、烏魯木齊為龍頭，包括陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆5省區和內蒙古西部3個盟、市。努力建設成為面向中西亞開放的國際化前沿窗口。

三、以城鎮化帶動生產力網絡布局促進區域協調發展

黨的十九大報告指出：“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。”城市具有增長極作用，發揮集聚效應和擴散效應，城鎮化過程就是形成城市的過程，也是城市規模擴大的過程，具有吸收外部人口、轉化農業人口的功效。到2020年，中國城市化率超過50%，城市數量將達1400個左右，其中大城市176個，中等城市490個，小城市700多個。從規模上看呈以下態勢：一是大批各具特色、基礎較好、規模適度、功能健全、具有較強輻射能力的城鎮，將成為農村區域極化中心，相當一批上規模的小城鎮將演化為小城市；二是中小城市逐步擴大規模，成為局部區域經濟中心；三是中西部城市進一步發展，京九沿線、西隴海沿線、長江上游地區、成都平原、中原地區、江漢平原等地，將形成有較強輻射和帶動力的大型城市及城市帶；四是沿海地區基礎好、開放程度高、輻射范圍大的特大城市，如上海、北京等，將成為國際大都市。不同層次、不同核心的城市經濟圈，作為區域經濟的增長極，將帶動和促進各個地區的經濟加快發展。

經濟產出能力集中于城市群，在8%的國土面積中容納55%的人口，產生80%的GDP、90%的工業總產值、95%以上的出口額。為此要把握兩大基本轉折：第一個轉折表現為城市開發度增強，是在財富分布空間相對平衡的區域內形成大小不等的點狀分布（區域增長極），形成人口集聚能力、經濟密度集聚能力、產業集聚能力、資本集聚能力中心。第二個轉折將城市化戰略轉移到以城市反哺農村、城市支持農村、工業支持農業、統籌城鄉協調發展和實施城鄉經濟一體化。

四、培育極點和彌補凹地促進區域協調發展

實施區域協調發展戰略需要政府動員社會力量，引導市場力量，集中于補短板、填凹地、育極點、夯基礎，政策力量集中于解決市場力量薄弱的環節。

一是主攻難點。發揮政府配置資源的重要調節作用，重點集中于“加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，強化舉措推進西部大開發形成新格局，深化改革加快東北等老工業基地振興，發揮優勢推動中部地區崛起，創新引領率先實現東部地區優化發展。支持資源型地區經濟轉型發展。加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全。堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”。

二是創新園區管理模式。產業園區與城鎮化相結合，生產力空間布局堅持市場導向、資源導向、中心導向、政策導向原則，遵守“商圈”覆蓋規律。區別工廠與公司兩種組織形態，區別實體經濟與虛擬經濟形態，區別產業園與城市圈空間分布，合理組合，有效運營。集中搞好已經確立的7個經濟特區、6個改革開放試驗區、11個自由貿易園區、19個國家級新區、219個國家級經濟技術開發區、145個國家級高新區。以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協同發展，高起點規劃、高標準建設雄安新區，并以雄安新區建設為抓手，深度融合京津冀三地的全面發展，努力建設成為新的發展極。

三是精準扶貧。農業、農民、農村仍然是短板，貧困地區大多分布在中西部地區、山區、老區、邊疆地區。以發展縣域經濟為抓手、發展民營企業為龍頭，實施精準扶貧、鄉村振興，采用多種方式扶貧攻堅，將開發扶貧、開放扶貧、資金扶貧、項目扶貧、教育扶貧、移民搬遷扶貧、對口支援扶貧、醫保扶貧等多種辦法綜合施策，發動全社會力量，打贏扶貧攻堅這場硬仗。

五、政策指導和經驗復制促進區域協調發展

建立更加有效的區域協調發展新機制，需要政府力量和市場力量共同推動，市場力量本身具有調節機制，在經濟水平相對發展較高的地方市場力量會表現得很好。但是在有些方面也會出現失靈，特別是在經濟欠發達的地方僅僅依賴市場力量是有限的，此時政府力量就非常重要。地方政府主要工作應當集中于：作規劃，搞好基礎設施建設；造題材，創建商機；聚合力，打造區域品牌；育人才，培養本土企業家；等等。發揮政府和市場的積極作用，抑制消極作用。

在政策指導方面，中央和地方要按照分層調控原則，合理、適時、適當地運用計劃手段進行調控，計劃手段以指導性間接計劃為主。強化經濟手段作用，政府運用財政稅收手段、信貸利率手段和價格等手段，在自覺依據和運用價值規律基礎上，運用各種經濟杠桿調節地區產業結構。運用行政方法，在必要時可以通過政府部門和經濟管理機構采取一定行政手段調節地區產業結構。健全和運用法律手段，通過各種法律、法令、條例等手段，調整區域經濟的總體活動，以保證和促進社會經濟良性發展。綜合運用法律手段、經濟手段和行政手段，管理模式從習慣于政治運動方式的經濟管理模式，向長期穩定的戰略目標控制的經濟管理模式轉變。

發揮好典型案例示范作用。東中西部地區均有獨到的發展模式和典型案例，需要自身完善和改進，更需要變革與創新。例如：蘇南模式、溫州模式、深圳模式；特區模式與新區模式；產業基地模式、產業集群模式、總部經濟模式；工廠經濟模式、公司經濟模式；等等。招商引資工作再上一層樓，結合本地實際發展特色產業，創建路橋經濟、口岸經濟、都市經濟、事件經濟、集群經濟、資源經濟、機場經濟、民族經濟、特色經濟等方面。以改善結構、提高質量、增強創新為新發展動力，加快發展動能轉換，精準發力。

綜上，我們得出以下結論與思考：一是區域非均衡是自然狀態，也是人類社會經濟發展的史實與現實，具有一般性。二是實施區域協調發展戰略就是認識自然、認識社會，用人工力量改造自然、改造社會的進程，是人類抗爭自然、獲得更美好生活的進程，具有主觀能動性。三是區域經濟協調發展是一個自然歷史發展過程，也是一個經濟社會進步的長期演化過程，需要根據實際情況有針對性地創造應對措施，具有策略的特殊性。四是中國是大國，處于世界經濟活躍帶上，具有縱深的回旋余地來創造解決方案。落實區域協調發展戰略必須堅持科學發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展要求，不懈努力奮斗。

作者系中共中央黨校教授、清華大學博士生導師、國家中西部地區對外開放戰略研究項目課題負責人兼首席科學家

責任編輯：王素娟