霧霾重污染應急響應機制完善及協同治理研究

摘 要：霧霾重污染天氣頻發對政府的應急處置能力提出了更高的要求。但應急響應程序復雜，啟動被動，存在時滯，應急處置“政策包”構成單一，法理基礎薄弱，相關的區域和部門協同機制不完善，對霧霾重污染的應急處理效果造成影響。需要從法理基礎、科學化水平、社會協同參與等多角度加以完善。

關鍵詞：霧霾；重污染；應急；協同治理

霧霾治理關系著公眾的健康與幸福，是政府執政能力的提現，也影響著黨和政府的社會公信力，它一方面需要依托多個職能部門建立起行之有效的常規治理機制，還需要在持續性重污染發生時啟動及時、高效的應急響應機制，強化環境治理效率。

2013年國務院發布《大氣污染防治行動計劃》提出建立大氣污染監測預警應急體系，以妥善應對重污染天氣。隨后，環保部出臺《城市大氣重污染預案編制指南》等文件對各地的霧霾污染天氣的應急管理工作進行指導。2015年新《環境保護法》則新增了重污染天氣應對的職責權限的分配規定。此后，京津冀、長三角、珠三角區域及其他重要城市逐步開始跨區域的重污染天氣監測預警體系建設。隨著科學研究和認識的加深，霧霾重污染被劃入氣象災害范疇，得以正式進入氣象災害檢測預警系統，依靠氣象監測的專業設備，構建起靈敏、高效的空氣重污染預警和應急響應機制，形成了包括一系列強制性措施、建議性措施的應急響應“政策包”，對于實現污染的“削峰降速”、保障公眾的生命健康起到了很大作用。但與此同時，霧霾重污染的預警和應急響應在實踐中遭遇了很多爭議，“限號”、“停工”等應急處置措施的法理基礎受到質疑，因此，對霧霾重污染應急響應機制的梳理與理論構建成為實踐難點和學術界關心的重點議題。

一、霧霾重污染應急程序梳理

突發事件的應急管理一般包括了應急準備、應急響應、應急恢復等階段，霧霾重污染的應急過程參照突發事件應急管理體系，但側重點仍有不同，霧霾重污染天氣的應急工作更加重視事前的預警和及時響應，以避免污染的持續惡化，降低可能造成的損害。[1]因此，霧霾重污染的應急管理主要包括了應急準備階段、預警發布階段和應急響應階段。

在應急準備階段，污染的監測及演變研判的科學性、精準性就顯得尤為重要。這需要氣象部門和相關研究機構精確識別霧霾污染的“敏感源”，并結合地理、氣候等特征，進行動態跟蹤監測，作出污染形態發展演變的預測及研判，一旦表示污染程度的AQI值或污染持續時間達到既定標準，就要啟動紅、橙、黃、藍等相應級別的污染應急預警。因此，在應急準備階段，檢測設備的先進性、監測布局的精細化程度、監測過程的密切跟蹤、監測結果的分析判斷成為霧霾應急工作的前提，決定著應急工作的及時性、有效性。

在預警發布階段，多樣化手段的運用成為提高預警發布覆蓋面，提升預警發布效果的關鍵。國家預警信息發布中心作為突發事件應急信息發布的官方機構，自2015年成立以來，構建了國家、省、市、縣的四級預警體系，不斷完善預警發布手段，現在已經包括了電視臺、電臺、門戶門戶網站、官方微博微信、公交移動終端、樓宇電視、戶外顯示屏、手機短信、手機APP等多種渠道，在預警信息的發布中基本實現了立體無縫隙覆蓋。[2]

在應急響應階段，需要采取多樣化手段減少污染排放，降低污染峰值，從而減輕可能的損害。當前各地應對霧霾重污染的應急措施主要分為強制減排措施、建議性減排措施、健康防護措施三類，是包含了多種政策工具的“政策包”。在實踐中，首先根據污染監測和研究的結果，確定污染預警的級別，啟動與該級別相對應的應急舉措“政策包”，多管齊下，從而達到污染“削峰降速”的效果。

霧霾重污染的應急管理過程雖然參照突發事件的應急管理，納入地方應急管理體系，但霧霾污染區別于突發事件的地方在于它具有一定程度的積累性、可預測性，因此，霧霾重污染應急管理是在動態監測的基礎上采用多部門、多區域會商決定，預警發布并不一定與重污染過程完全重合，提前預警可以避免污染繼續累加，某些特定契機下的預警發布也可以作為短期清除污染的綜合性“政策包”，能夠克服科層惰性，實現有效治理。

二、霧霾應急的“政策包”完善

在預防和削弱霧霾重污染的過程中，多樣化的政策工具成為具體“抓手”，決定著霧霾應急的效果，也是考驗政府治理能力的關鍵所在。根據環保部《空氣重污染應急預案》的要求，霧霾污染應急舉措分為強制性減排措施、建議性減排措施及健康防護引導三類，分別包括了機動車限行、企業工地停產、學校停課或減少戶外活動、倡議社會公眾自覺減少污染物排放等舉措。然而，在實踐中霧霾應急的“政策包”面臨了諸多爭議。

強制類政策工具遭遇“合法性”質疑。在強制性減排措施中，機動車限行被認為是公權力擴張，一定程度上造成對公民財產權的侵害，這種強制措施的合憲性、必要性與適當性都有一定匱乏。[3]而根據社會調查的結果發現，市民對限行減污的認可度較低，缺乏主動性，以消極配合為主。而限行與污染之間關聯度的科學論證也比較匱乏，因而社會說服力、支持度有限。[4]企業和工地停產、限產等強制類政策不僅遭遇企業抗拒，還加大了地方政府的經濟發展、就業等壓力，造成了政策目標沖突和基層政策執行者的選擇困境。

霧霾重污染天氣在特定環境背景下，面臨強大的外部壓力，有可能會轉換為轟轟烈烈的自上而下的環境治理運動。2014年11月5日至11日的APEC會議期間出現的“APEC藍”就是霧霾應急運動的典型表現。盡管當時污染程度沒有達到預警標準，但因為目標的威權性及緊迫性，北京及周邊六個省市區同步啟動霧霾預警，使用大量控制命令的傳統政策工具，達到了快速治污的目的。但這種環境威權主義的治理運動缺乏內在激勵和可持續性，治理技術和資源的有限性也注定了治理效果的脆弱性。[5]

霧霾應急的建議性減排措施主要依靠公眾和企業自發減排實現，這對社會公眾的環保素養要求較高。而現階段我國環保教育體系不完善，環保輿論氛圍不足，綠色低碳生活方式尚未大范圍普及，導致建議性減排措施執行范圍小，頗為尷尬。減少戶外運動等健康防護措施則只停留在宣傳階段，缺乏相應的公共設施建設及公共醫療服務配套，相應的管理制度如企業休假制度、員工職業病防范等不完善，因而，可操作性因人而異，具有較大差異。

此外，根據各地重污染天氣應急預案的工作職責安排可以發現，霧霾應急涉及到能源、科技、公安、交通、住建、農業等諸多職能部門，具有典型的跨部門特征，然而，鄰近區域之間的應急政策執行標準不一、不同部門之間缺乏溝通和銜接，各自為政，導致諸多政策效果打了折扣。

綜上可以看出，強制性政策工具的使用頻率較高，效果較好，但具有一定的合法性危機。建議性政策工具和健康防護措施的覆蓋面不足，執行度低，效果較差。不同地區或不同部門的政策之間存在沖突，缺乏合作與協調，帶來政策執行漏洞?？傮w來說，霧霾重污染應急響應的政策工具包較為單一，稅收、排污權交易等經濟類政策工具較少使用，信息類環境政策工具開發不足，公民參與程度低，相應的政策配套和基礎設施建設不足，社會文化、社會管理體制存在掣肘，極大地限制了霧霾應急的效果及持續性。如何豐富霧霾應急的政策工具包，挖掘更具有針對性、持續性、低成本的新型政策工具，成為提升霧霾應急工作的關鍵步驟。

三、霧霾應急中的問題與對策

霧霾重污染天氣的出現極大地損害社會公眾的生命健康，甚至可能造成重大環境災難。如何做好霧霾重污染應急工作具有重要的社會意義和學術意義，基于以上分析，霧霾重污染的應急工作可以從以下幾個方面加以完善：

1.優化應急程序

通過對現行重污染天氣應急程序的梳理，發現應急工作展開的前提是通過監測研究之后，確定預警級別并發布預警信息。然而，雖然氣象部門已經建立了霧霾污染的監測體系，但監測的獨立性、精細化程度有待提升，防止霧霾監測誤差過大、人為干預檢測結果等情況的出現。此外，根據監測結果和預測研究確定預警級別的過程中，一般需要多區域多部門聯合會商、政府批準才能夠發布預警信息，進入應急響應階段，復雜的程序設置可能造成預警滯后乃至“失聲”，極大影響政府的公信力。因此，探索建立更為精確的污染監測網，構建污染預警的自啟動機制能夠優化霧霾應急程序，提高應急效率，提高應急處置的效果，從而提高政府的治理能力，并在最大限度保障公民的生命健康安全。

2.強化應急措施的法理基礎

霧霾重污染天氣下應急舉措的出臺本質上是政府對“生命健康”等公共利益、公共價值優先保護的選擇結果。然而，因為“限行”、“停產”等應急措施涉及到多種沖突的公共利益和價值，就引起了政策執行中的誤解。因此，今后政府霧霾應急舉措的出臺就應當更加謹慎，通過廣泛討論、科學研究平衡多種公共利益和公共價值，提高應急舉措的法理基礎與社會支持，提高制度設計的科學性，同時也是增強政府公信力的重要舉措。[6]

3.豐富應急政策工具包

霧霾重污染的“削峰降速”需要通過特定的政策工具來實現，然而現行霧霾應急的政策工具較為單一，集中使用行政、動員等政策工具，缺乏技術治理和經濟引導，缺乏內在激勵，影響了應急工作的效果。此外，現行霧霾應急體系通常“以減代治”，用“限產”、“停產”等減少排放的方式代替治理，這本質上是對環境污染的“無為而治”，通過自然生態系統的稀釋、容納解決污染問題，是環境治理的低級階段，因此，探索更為長遠、高級、多樣化的政策工具，對不同政策工具的效果開展量化分析具有深遠的實踐意義。

4.促進跨界協同治理

霧霾污染成因的復雜性、地域的不確定性導致霧霾治理具有很強的跨界屬性，霧霾重污染的應急工作從預警級別的確定、預警信息的發布到應急相應措施的開展，都常常需要多個鄰近區域、職能部門的協同努力，如大氣污染聯席會議、跨區域的聯合執法等。但目前不同地區霧霾污染應急的預警發布，不同部門應急響應舉措還都是各自為政，缺乏常規的協調與配合機制，無法有效應對區域性、跨省市、長時間的重污染過程。因此，需要探索建立常規的跨界合作與跨部門協同機制，并從技術、體制等方面加以完善。

5.推動社會廣泛參與

霧霾污染的應急處置過程中缺乏公民的主動、有效參與，加強環保宣傳與教育，提高公眾的環保意識，提倡綠色出行、低碳生活，能夠積跬步而致千里，匯小流而成江海，從根本上改變環境狀況，從而提升公民自身的生存環境。此外，也要積極發揮環境類社會組織的作用，利用這些社會組織靈活性、專業性和彈性治理的優點，彌補單一治理主體的缺點，形成多主體共同參與治理的格局，全方位推動霧霾長效治理。

參考文獻：

[1]重污染天氣我們該怎樣應對？——環保部有關負責人解讀《關于加強重污染天氣應急管理工作的指導意見》[EB/OL].中國氣象局網

[2]國家預警信息發布中心.近期京津冀及周邊地區重污染天氣預警發布情況分析[J].中國應急管理，2016（1）

[3]蘇玫霖.試論機動車限行視角下公權力對公民財產權的限制[J].寧德師范學院學報（哲學社會科學版），2018.3

[4]周澤超.關于銀川市機動車臨時限行政策的民意調查與建議[J].特區經濟，2018.5

[5]賀璇.“運動式”治污：中國的環境威權主義及其效果檢視[J].人文雜志，2017.10

[6]賴虹宇.霧霾應急法律機制的定位更新與制度矯正[J].中國行政管理，2017.5

作者簡介：

賀璇（1989--），河南南陽人，河南大學哲學與公共管理學院講師，碩士生導師，研究方向為環境治理。