對政府權力清單運行效果的實證分析

摘 要：筆者調研發現，目前，地方政府權力清單編制工作總體已基本完成，但實施效果不盡如人意。在制度價值方面，行政層級越低，認可清單價值的人越小，高達50%的受訪者認為編制權力清單是為完成上級的任務。法律屬性方面存在較大分歧，有的認為權力清單是準法律，應嚴格執行；有的認為是業務操作指南或信息公開載體，不具有約束力。實施效果方面，認為控權效果明顯的有30%，認為控權效果一般的占33%，認為沒有效果的占37%。被問及清單與法律產生沖突如何處理時，其中20%的人認為應視情況而定，33%的認為應執行法律。此外，不少受訪者還認為清單編制程序的民主性和外部監督有待提升。

關鍵詞：權力清單；必要性；法律屬性；法律沖突；程序

筆者近期分對浙江省及杭州市、湖北省及孝感市、廣西自治區及百色市等地省市縣三級政府部門的30名公務員的調研發現，目前，地方政府權力清單編制工作總體已完成，但實施效果并不盡如人意，在對制度的必要性、制度目的、法律屬性、編制程序等方面的認識上均有較多分歧。

一、必要性之“惑”

行政層級越低，認為權力清單的必要性越小。總體而言，清單的必要性大體受到認可，但認可度在各級政府層級中不平衡。60%的受訪者認為制定權力清單很有必要，但也有37%的人認為一般必要，還有3%的人認為沒有必要制定權力清單，這表明權力清單的現實價值仍有待向基層傳導。在權力清單的更新方面，高達57%的受訪者稱本部門權力清單自出臺以來幾乎從未更新過，表明其權力清單推進工作有形式主義之嫌，部分清單在制定后被束之高閣了。在領導的重視程度方面，呈現隨行政層級降低而層層遞減的現象，省級、市級、縣級政府部門很重視的分別占60%、50%、40%，表明越在基層、權力清單受重視的程度越低。在被問到對行政機關的影響如何，分別有33%、30%的人認為權力清單對行政機關的影響“一般”、“很小”。在電話訪談中，某基層公務員稱，不知道這個權力清單究竟用來做什么，“搞得很熱鬧，實際上實踐中基本不能用”，甚至成為“網上的清單”“紙上的清單”。這些數據表明，目前一些基層政府公務員并未充分認識權力清單的實際效用和現實價值。

二、制度目的之“憂”

有認為權力清單的目的在于“完成上級交辦的任務”。問卷設計的權力清單目的包含控制權力、方便群眾、完成任務等三個選項。省級政府部門層面，各有40%的人認為清單的目的是控制權力和方便群眾，20%的人認為制定權力清單是為完成上級政府的任務；市級政府部門層面，各有30%的受訪者認為主要目的是控制權力和方便群眾，但有40%的人認為是為完成上級政府的任務；而在縣級政府層面，竟有高達50%的受訪者認為是為完成上級政府的任務。這表明，越是在基層，對權力清單具有的控制權力、方便群眾的目的越是不認可。對此，某受訪談的基層公務員稱，縣級政府部門沒有自己立法的權力，僅為執行法律法規，且直接面對基層群眾，面對的事情千差萬別，嚴格依靠權力清單沒有沒法滿足執法和開展工作的需要。再加上基層工作任務重，機關人員少，更沒有時間去編制權力清單了。

三、法律屬性之“爭”

對權力清單的法律效力理解差別較大。由于2015年兩辦印發《關于推行地方政府部門權力清單制度的意見》并未對權力清單的法律屬性做出明確定位，造成權力清單的法律效力不明，從調研看，實務界對權力清單的法律屬性存在較大分歧，存在四種不同的看法，分別是：準法律說、政府信息公開說、業務手冊或辦事指南說、行政自制規范說。對湖北某市的調研發現，該市發改委、人社局認為，權力清單屬于政府信息公開范疇，不能作為執法的依據，不具有強制性；而市建委則認為權力清單是準法律，行政機關和行政相對人都應當嚴格執行；市編辦的觀點則比較模糊：權力清單既屬于政府公開的信息，也是業務操作指南，更是行政權力的自我規范、自我管理的常態化手段，具體視情況需要。由于不同的法律屬性直接決定權力清單在實踐中的不同效力，進而影響到權力清單的不同發展前景，因此，辨明該制度的屬性定位意義重大。

四、實施效果之“愁”

不少受訪者認為權力清單的控權效果不及預期。問卷對清單的實施效果分別設有效果明顯、效果一般、沒有效果三個選項。總體認為控權效果明顯的有30%，認為控權效果一般的占33%，認為控權沒有效果的占37%。省級政府部門認為效果明顯的占40%，認為效果一般的30%，認為沒有效果的30%。而在基層的縣級政府部門，高達50%的人認為權力清單對于控制權力沒有效果，只有20%認為清單控權效果明顯。分析認為，省級政府部門主要是行政審批權，通過完備的權力清單以及相應的電子化審批流程的優化，可實現比較理想的權力控制；但在基層部門，由于主要是行政處罰等執法行為，執法的方式與程序及，都很難通過清單進行控制，并且還應授予一線執法人員必要的靈活度和裁量權。此外，關于權力清單對政府的影響，認為影響很大的占37%，影響一般的占33%，影響很小的占40%，這說明權力清單還未能深刻影響政府部門的行政行為和行政理念，權力清單的作用還需要進一步發揮。

五、法律沖突之“結”

權力清單與法律法規不一致該如何處理？當問到清單規定的事項與法律法規產生沖突如何處理的問題，43%的受訪者稱目前還沒有遇到這種情況，20%的認為視情況而定，33%的認為應當執行法律，3%的人認為應當執行清單。這說明，一方面，權力清單的內容與法律規定不一致的情況確實存在，這可能是清單編制中由于對法律把握不準或者出現疏漏造成，也可能是有由于清單更新過慢沒有跟上法律變革的節奏；另一方面，對于法律和權力清單的規定不一致時如何進行處理，在實踐中還存在困惑和分歧。這兩方面的問題，都需要在完善權力清單制度中加以處理。

六、編制程序之“瑕”

權力清單編制工作存在多重程序瑕疵。從調研情況看，權力清單編制程序總體比較缺乏民主性和公眾參與，不利于該制度邁向高質量發展。一是自我梳理、自行編制的模式，導致清單效能打折扣。目前，全國范圍均采取政府部門自己梳理、自我確權，編制和法制部門審核，再以本級政府名義統一公布的模式。囿于專業知識和工作力量的限制，編制和法制部門更多僅是在形式上的審查。二是缺乏民主性和外部監督。權力清單的編制已成為政府內部程序，沒有公眾參與和外部監督，特別是作為清單適用對象的行政相對人，很難有對清單提出意見的機會。三是缺乏必要的糾錯和追責機制。清單質量好壞與否，既得不到獎勵也不會有責任，一些錯誤或滯后的權力事項“將錯就錯”，使得這項工作的質量和進度大打折扣。

總之，這些問題表明，政府部門對權力清單的目的、目標、程序、運用等多方面還存在較多困惑，只有把這些問題分析清楚解決好，才能提高權力清單的質量，才能獲得政府部門工作人員和行政相對人的共同認可。才能讓權力清單獲得各級地方政府的共同認可，起到規范行政權力、釋放經濟社會活力的效果。

作者簡介：

梁超（1985--）男，湖北隨州人，研究方向：立法學、法治政府建設。