破解“為官不為”的制度創新研究

摘 要：習近平總書記指出為官不為主要體現為，能力不足而‘不能為、動力不足而‘不想為、擔當不足而‘不敢為三種形態。三種為官不為的形態形象的概括了現行為官不為的原因和狀態。于行政官員而言，安于現狀，不思進取，當一天和尚撞一天鐘；思想僵化、知識老化、墨守成規，能力不足，缺乏工作主動性和積極性；膽小怕事，缺乏擔當，工作缺乏創新；不推脫也不干事等現象的出現，其影響程度不亞于為政不廉的腐敗問題。

關鍵詞：為官不為界定；技術治理；容錯機制

一、為官不為的界定和成因

在為官不為的形態背后，隱含著為官不為邊界的厘定問題。庸政懶政怠政等一般性的表述，缺乏規范意義上對為官不為內涵的系統闡釋。為官不為是內含著政治話語、法律話語、道德話語的多元概念。在三種不同語境下，為官不為體現出不同的規范特征也對應著不同的責任類型，諸如，政治責任、法律責任、道德責任都是為官不為行為所產生必然結果。在實踐中，三種形態的話語經常交織為一體，造成了概念厘定的困境。但是需要強調是此種類型化的分類方法，也存在缺陷，三者之間在邊界上也存在重疊和交叉領域，并不能截然分開。

為官不為的內在成因，學術界的總結歸納起來主要內含兩個層面的因素，其一，自身個人職業素養和黨性修養的缺失，不足以承當日益復雜而多元的社會中對行政行為的要求，官僚意識、形式主義盛行，缺乏職業能力和服務行政的意識和理念。其二，在機制體制上，存在政府職能轉變和體制改革的滯后性成因，為為官不為提供了客觀的便利條件。此兩種因素在揭示為官不為的成因中占據了主流。側重于個人修養和體制機制緣故并無不當，但于問題的分析而言，缺乏內在視角的觀察。本文擬從內在的視角，從行為的選擇和驅動機制入手，對為官不為的成因進行分析。行為的驅動機制是行為選擇的根本，從理論上看，行為的驅動機制無非來源于內外兩種，內在的驅動機制在于內在的信仰和追求，諸如對知識的渴望，興趣，或者符合內心所確定的理念，這種理念往往來源與道德確信，是個體在行為選擇中的內在驅動機制，而外部驅動機制則與外部的評價和壓力有關，如經濟利益，政治聲望等。兩者的合力是行為選擇的最終決定力量。

二、大數據時代防止為官不為的技術措施

在信息化時代下，隨著云計算、移動互聯技術，大數據等技術的開發和運用，新一代信息技術與經濟社會各行業各領域快速交匯融合，實現政務信息化已成為國家發展的戰略。電子政務，云政務，政務數據共享等使得政府治理朝著更為科學、便捷、高效的方向發展，達到傳統管理無法實現和覆蓋的領域。因此，通過推行電子政務，建設電子政務服務平臺，推進政務大數據的開發和運用已經成為推動政府治理現代化的新動能。電子政務的建設不僅提升了行政行為的效率，同時也為防止為官不為提供了監督和制約的平臺，電子政務以其透明性，公開性，評價和監督的便捷為為官不為和權力腐敗提供了有效的治理手段，成為信息化時代下的又一技術成果。

從功能上看，數字化電子政務平臺的效用在于打破行政部門之間的阻隔和制約，行政職權的行使通過數字平臺以可視化、便捷化、流程可追溯的方式實現功能的整合。從目前電子政務的發展趨勢來看，建立以省級為核心，逐步拓展到市縣區等各行政部門的電子政務平臺已然成為電子政務發展的方向，這種趨勢體現了網上平臺的跨部門，協作性、集約性，信息資源共享的建設理念，并最終實現公開、透明、便捷、高效的服務型政府模式。具體而言，數字化電子政務平臺的效用主要體現為，其一，有助于提高行政服務行為的效率?；诩s化和跨部門的特點，電子政務網絡平臺，避免了行政職權的分立，通過集約化平臺可以共享信息，實現一站式辦理，大大降低了重復提交文件，重復審查所付出的時間、物質成本。通過通過數字化信息，公民可以高效、便捷的獲得行政許可，審批、確認等行為需提交的材料和申請流程，降低審查過程中可能出現的申報材料缺少，錯誤而出現多次申報的概率。其二，有助于明確行政權力的邊界。電子政務平臺通過信息化手段，將符合行政權力的權責的內容和規定明確的告知公眾，行政行為難以逾越法定的權力邊界，從而在根本上杜絕權力的尋租、越權等行政違法行為的發生。其三，數字化電子政務平臺基于可追溯的特點，為行為不作為的認定和處罰提供了技術支持，數字化電子政務平臺可以通過技術手段，可以及時、有效的收集行政行為的大數據，將權力行使的異常情況，及時反饋監督部門，促使行政官員積極作為，也為不作為行為的處罰和認定提供了必要的證據支持。

數字化電子政務平臺可以及時收集行政服務行為的各類大數據，避免監管不及時，不全面的弊端，而實現這一功能的是政務績效大數據系統。從各省的實踐看，部分省市業已建立了績效大數據分析的指標和類別，以福建省網上辦公平臺為例，其在數字化平臺大數據采集中采用的類別指標包括：電子政務網上服務事項入駐指標，下設省級和市縣各部門入駐狀況。二級指標包括行政許可事項數量、內部審批事項、行政確認事項、公共服務事項。評價指標包括事項服務等級、民眾跑腿次數。網上申請辦理情況一級指標，二級指標包括網上申請情況、預審通過情況、辦結情況、最遲辦結時間。監察部門通過系統采集的各類大數據信息，可以將大數據分析報告及時反饋給行政部門，用于提升行政服務效率，及時發現和預防行政不作為的現象。

三、創新容錯機制的建立和干部培訓制度的完善

在信息化手段的運用之外，傳統應對為官不為的制度措施仍存在改善的空間，在現有制度范圍內，應創新性的建立人性化的容錯機制，解決干部積極作為，勇于擔當行為的后顧之憂。通過培訓制度不斷提高干部應對新常態下，社會治理中涌現的新問題的能力。優化考核制度，實現干部對于的能上能下，這些制度的創新和改革對破解為官不為問題尤為重要。

容錯方案的設計應從程序和實體兩個方面規定，從程序安排上，容錯的運行機制，應從容錯申請的提出、審查、復議、監督、容錯結論的作出和運用等方面明確各主體在程序運作過程的權利和義務。從實體上，應進一步明確容錯的適用范圍、禁止適用容錯制度的情形；在容錯行為的判斷上，從行為的動機、行為的過程、行為的結果和外部影響，為容錯結論的合法性、合規性、合理性提供依據。容錯機制在推行過程中，仍存在諸多的難點，在容錯的內容和方案的設計上共識還未完全達成。另外，就目前的容錯機制和法律法規，行政考核體系的對接上還存在銜接不暢的問題。在地方實踐中，通過容錯機制來予以免責的情況尚不多見，因此在接下來的改革中，應著力解決容錯共識的達成以及對容錯制度的切實貫徹和執行問題，消解機制推行的障礙，保證黨政干部敢為，勇為。容錯機制在推行過程中，仍存在諸多的難點，在容錯的內容和方案的設計上共識還未完全達成。另外，就目前的容錯機制和法律法規，行政考核體系的對接上還存在銜接不暢的問題。在地方實踐中，通過容錯機制來予以免責的情況尚不多見，因此在接下來的改革中，應著力解決容錯共識的達成以及對容錯制度的切實貫徹和執行問題，消解機制推行的障礙，保證黨政干部敢為，勇為。

2015年，中共中央印發了《干部教育培訓工作條例》，通過黨內法規的方式，為新時期干部培訓工作提供了制度保障。條例規定了干部培訓工作的原則，管理體制、培訓對象、培訓內容、培訓方式、培訓機構、師資、課程、教材、經費、考核與評估等九個方面的內容，為干部培訓工作的推進和實施提供了全面的依據，是新時期我國干部培訓工作的重要規范性依據。以條例為基礎，我們認為在創新干部培訓制度上，應著眼于條例的貫徹和實施的同時，注重干部培訓工作的常態化、在培訓內容、培訓的方式上創造更為靈活。依據各部門主動申報、統一規劃、民主方式相結合的方式，確定培訓目錄的內容，允許各部門根據各自的需求和中央的統一部署，有序開展培訓工作。確定培訓內容中政治理論教育、政策法規教育、業務知識培訓、科學人文素養教育的比例，通過網絡授課、集中學習、自學等多種方式提供便捷、高效的干部學習機制，保證培訓工作不流于形式，在培訓中切實提供干部的理論素養和業務水平，有效提高應對工作和社會治理中新問題的能力。

作者簡介：

郭國堅（1983--）男，回族，福建福安人，法學博士，河南科技大學法學院副教授，研究方向為法治與公共政策。