黨內法規的屬性辨異

錢格祥

摘 要：對于“黨內法規”的屬性的認知和理解向來眾說紛紜，早前還有理論文章否定“黨內法規”這一提法的。本文梳理了黨的十八大以來中國知網上收錄的關于“黨內法規”的文章，僅從“黨內法規的屬性”這一個側面介入，從文獻的角度厘清五年來對這一問題的認識。從理論上看，搞清黨內法規的屬性有助于對黨內法規的深入研究，從實踐上看，有助于執政黨規范化、法治化運作，有助于從嚴治黨的順利推行，有助于中國特色的執政黨政黨治理模式的發展與完善。黨內法規顯然具有法的性質和特征，但它與國家法律的概念、范疇和特征又不盡相同，它不是“社會法”，不是“軟法”，也不是“政策”，它是具有獨立形態的專門規范執政黨的“法”。

關鍵詞：黨內法規；執政黨；法

2013年5月27日，中共中央發布了《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《條例》）第2條第1款規定：“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱?！薄稐l例》首次指出黨內法規相對于其他規范性文件的獨立性，即“黨內法規的內容應當用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規范性文件”。從《條例》這個黨內“立法法”來看，黨內法規至少具備三個要素：第一，制定主體具有特定性。即黨內法規的制定主體只限于黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委，黨的省級以下組織無權制定黨內法規。第二，規范對象具有特定性。即黨內法規是規范黨組織的工作、活動和黨員行為的行為規范。第三，表現形式具有特定性。即黨內法規是黨內規章制度的總稱，具體分為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等七種。據此，其他以辦法、通知等命名的黨內規范性文件，不能視之為“黨內法規”。

一、黨內法規的概念

黨的十八大以來，關于黨內法規的定義，學者們表述不一，但基本含義與要點差別不大。如：陳柳裕傾向于將黨內法規界定為是指“由中國共產黨制定的，反映黨的意志，以黨組織和黨員的權利和義務為內容，以確認、保護和發展黨內關系和黨內秩序為目的，以黨內約束力保證實施的行為規范體系或行為規范的總稱。”廉睿，衛躍寧認為“黨內法規是由中國共產黨黨內立法機構或立法部門所制定的，通過黨章、條例、規則等成文形式得以表達的，用于調整黨務關系的規范性文件之總稱?！?/p>

為了保證“黨內法規”概念的科學性、規范性、統一性和唯一性，為了使黨內法規概念能夠與黨的紀律、黨的規矩、黨的制度等概念區分開來，中國社科院法學所所長李林建議一般應在狹義上定義和使用“黨內法規”概念。在外延方面，應當使“黨內法規”與“黨和國家政策”、“社會主義道德”、“國家法律法規”、“社會習俗慣例”等區分開來；在內涵方面，應當使“黨內法規”與“黨內道德”、“黨的方針政策”、“黨內決定意見”、“黨的文件”、“無權主體制定的規范性文件”等區分開來；應當允許“黨內法規”與黨的紀律、黨的規矩有一定合理而必要的交叉和重合，但黨內法規不宜等同于黨的紀律、黨的規矩。基于上述分析和認識，我們可將“黨內法規”（黨的法規）定義為：“中國共產黨黨內法規（黨的法規），是由黨的特定主體依照程序制定，體現黨的意志和要求，調整黨內政治、組織、權利與義務、權力與責任等重要關系，規范黨組織的工作、活動和黨員行為，具有明確性、規范性和強制性的行為規矩的總稱?！?/p>

二、黨內法規的屬性

就黨內法規的屬性而言，姜明安教授認為“黨內法規具有‘社會法與‘軟法的屬性”。王春業認為，黨內法規和國家法律體系是一元結構，黨內法規具備了法律規范的基本特征，黨內法規是國家法律的一種，應將其納入國家法律體系之中。丁芝華認為，黨內法規是由多個不同性質的部分構成，具有“準法律”的性質。徐信貴認為黨內法規的規范屬性并非單一，其在實踐中呈現出復合屬性，即黨內法規對外呈現出政策屬性，對內呈現出對黨員干部的一種嚴于法律的道德要求，而從其制定及其實施保障上看，黨內法規又具有“軟法”屬性。張立偉借用奧地利法學家歐根·埃利希的“活法理論”認為黨內法規是“活法”。肖謝引用韋伯的觀點，認為法社會學中社會的法律概念有兩個特證：一是存在著一種法律規范，二是一個從整體社會中分離出來的、由不同人組成的團體，他們負責強制秩序的執行和追究違反行為的責任。因此，黨內法規是代表廣大無產階級利益的、在憲法法律范圍內規范黨組織和黨員的社會法。王阿盈認為，黨內法規具有多重屬性，組織性和紀律性是其政治屬性，規范性與秩序性是其法的屬性，責任性與職責性是其義務本位的屬性。屠凱認為黨內法規黨內法規可以納入“法”的范疇，是事實上的行為規范，在某些重要領域發揮著骨干作用；基于它的政策特征，在國家法與黨的政策的對立中，黨內法規應當屬于政策的范疇，反映新鮮經驗且須具有較高的前瞻性；因而黨內法規具有法律和政策的二重性。

1.黨內法規不同于黨內制度

韓強認為，首先是產生時間不同，先有黨內制度后有黨內法規；其次概念的外延不同，盡管多數“黨的制度”是由“黨內法規”明文規定的， 但也有不少“黨的制度”并不是“黨內法規”明文規定的；第三，制定主體及權限不同；第四內在體系不同。

2.黨內法規不同于黨的政策

操申斌認為，黨內法規與黨的政策的區別在于：從立法主體看，黨的各級組織都可以根據形勢的需要而制定相應的政策，而黨內法規的立法主體至少是省級及以上黨組織。從內容上看，黨的政策一般只規定行動的方向，而較少規定行為的具體規則，原則性規定較多；黨內法規主要是用來規范黨組織和黨員的行為，因而以規則為主，比較具體。從穩定性看，黨的政策往往隨著形勢的變化而隨時調整，而黨內法規的修改有著嚴格的法定程序。從實施手段看，黨的政策主要靠自身的正確性和宣傳教育來加以實施，而黨內法規的實現主要靠黨員的自覺性和黨的紀律作保證。

3.黨內法規不同于黨內紀律

陳柳裕認為，黨內法規與黨內紀律具有不可替代性?！包h內紀律是黨為保證黨的各項工作正常進行和各項任務順利實現而要求黨組織和黨員遵守的行為準則。一般來說，黨的組織、作風、反腐倡廉方面的黨內法規同時是黨內紀律，但并非所有的黨內法規都稱得上黨紀，如規范黨的執政方式和執政活動、確立黨的各級組織架構、確認黨員權利和義務、調整黨的機關工作等方面的黨內法規，就不屬于黨紀的范疇。同時，李忠認為，并非黨的所有紀律都可以稱為黨內法規，如一些紀律只是體現于黨的決議、決定、意見和通知中，就不是黨內法規。

4.黨內法規不同于黨的規矩

李林認為，黨的規矩不僅包括黨章、黨紀、黨內法規、國家法律，而且還包括黨內不成文的優良傳統和工作慣例，是一個內涵豐富、外延明確的概念。在邏輯關系上，黨的規矩是個大概念，它包括黨內法規，黨內法規從屬于黨的規矩，是黨的規矩的重要組成部分。

5.黨內法規不同于國家法律

從行為規則的一般性要求來看，黨內法規和國家法律都具有公共性、規范性、普遍適用性、強制性等特征，張恒山認為二者在價值追求、共同意志等方面具有本質上的一致性。但是二者之間顯然不能混為一談，宋功德指出，其區別主要表現在調整范圍、規范數量、規定要求、邏輯順序、規范效力、治理體系位置等。秦前紅從實踐經驗的角度歸納出以下幾點區別：制定主體不同，表現形式和體系構成不同，制定程序不同，適用范圍不同，規范結構和行為規范標準不同，實施方式不同。許耀桐認為國家法律高于黨內法規，黨內法規要嚴于國家法律。

三、黨內法規是專門規范執政黨的“法”

黨內法規是黨內規章制度的總稱，適用于中國共產黨的全體黨員和黨組織，而中國共產黨是唯一持續執政的執政黨，由此可知，黨內法規不是“社會法”，不是一般意義上的“政策”。黨內法規有制裁規定，并且有負責執行制裁的權威機構——黨的紀律檢察委員會，黨內法規具有強制性，因此黨內法規不是“軟法”。黨內法規具有“法”的性質，這“法”不能機械套用法理學教科書上的法的概念來理解，它是一種專門規范執政黨的“法”。

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