新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的“加、減、乘、除”

靳瀾濤

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)邁入有統(tǒng)籌、重導(dǎo)向、成體系的新時(shí)代，“加法”“減法”“乘法”“除法”并用，打出的是黨的制度建設(shè)的“組合拳”，有效實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“增肌”“瘦身”“健身”和“強(qiáng)身”。

1.在科學(xué)立規(guī)上善做黨內(nèi)法規(guī)的“加法”。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)首先表現(xiàn)為一種“增肌”活動(dòng)，即通過加速黨內(nèi)法規(guī)的制定，出臺(tái)更多、更細(xì)、更密、更新、更強(qiáng)、更廣的黨內(nèi)法規(guī)制度，不斷實(shí)現(xiàn)“立梁架柱”和“添磚加瓦”，構(gòu)建全面從嚴(yán)治黨系統(tǒng)工程的“四梁八柱”。為了規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制，黨中央專門發(fā)布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，提出了“黨內(nèi)立法”的基本原則和具體程序。在此基礎(chǔ)上，今后一定時(shí)期內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制應(yīng)圍繞立法質(zhì)量、立法進(jìn)程、立法權(quán)限等內(nèi)容進(jìn)一步完善，按照科學(xué)立法、合理制規(guī)的要求做好黨內(nèi)法規(guī)的“加法”，使管黨治黨有章可循、有規(guī)可依。

一是提升黨內(nèi)立法質(zhì)量。黨內(nèi)法規(guī)的制定既要突出重點(diǎn)，也要統(tǒng)籌推進(jìn)，通過編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃（短期立法規(guī)劃），立體式、全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作，充分彰顯科學(xué)立法的理念。目前，黨中央已經(jīng)先后發(fā)布了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的兩個(gè)五年規(guī)劃綱要，初步完成了黨內(nèi)法規(guī)的整體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，為黨內(nèi)立法指明了發(fā)展方向。為了進(jìn)一步積極推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作，有必要運(yùn)用現(xiàn)代立法理念、技術(shù)和手段實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)立法在內(nèi)容和形式上的科學(xué)建構(gòu)，繼續(xù)提高立法質(zhì)量。

二是加速黨內(nèi)立法進(jìn)程。黨內(nèi)法規(guī)的制定屬于黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的源頭性工作，必須加大建章立制的力度，將一些行之有效的習(xí)慣性做法及時(shí)上升到黨內(nèi)法規(guī)層面予以固化，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)始終隨著世情、國(guó)情、黨情的發(fā)展變化不斷向前推進(jìn)，確保在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的各方面實(shí)現(xiàn)“有規(guī)可依”、沒有短板、更無盲區(qū)。此外，還要注意同國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)，堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)，必須努力形成國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得更大進(jìn)展和更好成效。

三是下放黨內(nèi)立法權(quán)限。目前由《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所確立的黨規(guī)層次體系與《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定的國(guó)法層次體系略有不同。后者已經(jīng)將立法權(quán)下放至“設(shè)區(qū)的市”一級(jí)，而前者將黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)局限于中央以及中紀(jì)委、中央各部門和省級(jí)黨委。在此基礎(chǔ)上，黨中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”。但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，為了確保各層次的國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)銜接和聯(lián)動(dòng)審查，應(yīng)考慮進(jìn)一步把黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放到“設(shè)區(qū)的市”地方黨委，與立法法中的國(guó)家法律立法層級(jí)形成承接，以期充分彰顯黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。

2.在集中清理上勤做黨內(nèi)法規(guī)的“減法”。在不斷制定新規(guī)的同時(shí)，需要不斷清除“滯后碎片”，勤做黨內(nèi)法規(guī)的“減法”，提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，讓“虛胖”式的規(guī)章制度逐步開始“瘦身”。只有將“立新”與“破舊”結(jié)合起來，才能推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的自我完善和自我更新，以不斷適應(yīng)激烈變化的世情、國(guó)情、黨情。

在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，黨內(nèi)法規(guī)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的立法規(guī)劃，片段式、碎片化、老化態(tài)勢(shì)嚴(yán)重，造成了制度與制度之間新舊并存、關(guān)系龐雜，甚至出現(xiàn)相互脫節(jié)、交叉重復(fù)、上下抵觸的現(xiàn)象，成為影響黨內(nèi)法規(guī)制度科學(xué)化與規(guī)范化發(fā)展的一大瓶頸性問題。在法治精神的指引下，為了一攬子解決黨內(nèi)法規(guī)制度的“不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致”的問題，黨中央專門發(fā)布了《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，這是建黨90多年來第一次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理，也開啟了創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)制度建設(shè)的序幕。

這次集中清理前后歷時(shí)兩年，經(jīng)過兩個(gè)階段，在梳理出的1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，被廢止或被宣布失效的超過一半，分別為322件和369件，繼續(xù)有效的只有487件，其中還有42件需要適時(shí)修改。通過全面清理既可以摸清黨內(nèi)法規(guī)制度的“家底”，完整呈現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度的現(xiàn)狀，更能對(duì)與新時(shí)代新任務(wù)不相適應(yīng)的法規(guī)內(nèi)容及時(shí)作出廢止、宣布失效或修改的決定，達(dá)到黨內(nèi)法規(guī)“瘦身”的目的，保障法規(guī)制度與時(shí)俱進(jìn)與協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)清理是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、動(dòng)態(tài)性、系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就，這就決定了關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)清理的規(guī)定須從非規(guī)范化的“意見”上升到規(guī)范化的“制度”中，并予以細(xì)化和完善，以期構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)清理的長(zhǎng)效機(jī)制。目前關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)清理的規(guī)范僅僅體現(xiàn)為中央印發(fā)的《關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第31條的規(guī)定，多為宏觀性、原則性和抽象性的總體規(guī)定，不僅在清理主體、清理方式、清理范圍等基礎(chǔ)內(nèi)容上有欠明確與科學(xué)，而且在清理程序、清理標(biāo)準(zhǔn)、清理機(jī)關(guān)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上存在空白。為了能夠做好黨內(nèi)法規(guī)的“減法”，確保集中清理機(jī)制制度化、規(guī)范化和科學(xué)化進(jìn)行，需要在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》或單行條例中，進(jìn)一步完善具體制度設(shè)計(jì)，細(xì)化清理原則、擴(kuò)大清理范圍、明確清理標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化清理方法、落實(shí)清理程序、規(guī)定清理機(jī)關(guān)，避免清理行為的運(yùn)動(dòng)化傾向，最終推動(dòng)長(zhǎng)效清理機(jī)制的建立。

3.在體系建設(shè)上巧做黨內(nèi)法規(guī)的“乘法”。體系化的黨內(nèi)法規(guī)制度，可以發(fā)揮上下左右緊密銜接的制度合力，實(shí)現(xiàn)“二乘二大于四”的乘法效應(yīng)，使得黨內(nèi)法規(guī)制度變得更加“身輕體健”。反之，如果黨內(nèi)法規(guī)制度體系“立”不起來，疊床架屋、零敲碎打、長(zhǎng)短不一、未成一體，就會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度失之于散、相互掣肘甚至沖突打架，嚴(yán)重?fù)p害其統(tǒng)一性、科學(xué)性、權(quán)威性和可操作性。

黨內(nèi)法規(guī)制度體系并不是由若干規(guī)則堆疊而成的簡(jiǎn)單羅列，而是一個(gè)在黨章統(tǒng)領(lǐng)下，涵蓋黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊的完備的規(guī)范體系。這種以“1+4”為基本框架的板塊式發(fā)展模式，回應(yīng)了黨的十九大強(qiáng)調(diào)的黨的“五大建設(shè)”的現(xiàn)實(shí)需要，也與黨章的不同章節(jié)形成有效承接，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重大理論創(chuàng)新和實(shí)踐共識(shí)，被落實(shí)到2016年12月黨中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中，成為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的行動(dòng)指南。

對(duì)于黨的制度的體系化建設(shè)，習(xí)近平總書記曾深刻指出，“要立治有體、施治有序，零敲碎打調(diào)整不行，碎片化修補(bǔ)也不行”。又說，“要把反腐倡廉法規(guī)制度的籠子扎細(xì)扎密扎牢，必須做到前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成”。體系化的黨內(nèi)法規(guī)，既是全面從嚴(yán)治黨的制度抓手，也是全面依法治國(guó)的有力保障。目前，黨內(nèi)法規(guī)體系的框架和雛形已顯端倪，正如黨的十九大報(bào)告所指出的，“黨的建設(shè)制度改革深入推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善”。但既然是“不斷完善”，預(yù)示著距離“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”的體系化目標(biāo)尚有一定距離，仍然需要圍繞法治化、系統(tǒng)化、精細(xì)化的基本要求同時(shí)著力。下一步應(yīng)該圍繞上述“1+4”的基本框架，一方面，將一些分散交叉的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行整合，或者彌補(bǔ)長(zhǎng)期空缺的制度短板，形成一批基礎(chǔ)性、主干性黨內(nèi)法規(guī)；另一方面，加快完善基礎(chǔ)性主干性黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施辦法和細(xì)則，特別是強(qiáng)化程序性、保障性、懲戒性規(guī)定，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的匹配性、操作性和實(shí)用性。一言以蔽之，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有堅(jiān)持板塊式推進(jìn)和體系化發(fā)展，才能真正將若干黨內(nèi)法規(guī)制度文本整合起來，發(fā)揮制度合力，釋放“二乘二大于四”的乘法效應(yīng)。

4.在制度創(chuàng)新上敢做黨內(nèi)法規(guī)的“除法”。從法的形態(tài)上看，黨內(nèi)法規(guī)是一種“軟法”，但它是一種“堅(jiān)硬的軟法”。如果說，柔性引導(dǎo)是分母，剛性約束是分子，那么，只有真正讓鐵規(guī)發(fā)力、禁令生威，不斷做大“分子”、做小“分母”，方能使依規(guī)管黨治黨的“商數(shù)”不斷增大，跳出“牛欄關(guān)貓”的現(xiàn)實(shí)困局，這是黨內(nèi)法規(guī)制度創(chuàng)新必須解好的一道“除法題”。只有不斷尋找“最大商數(shù)”，方能為全黨全國(guó)人民呈現(xiàn)出一份實(shí)實(shí)在在的全面從嚴(yán)治黨“成績(jī)單”，真正折射出中國(guó)共產(chǎn)黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的政治自覺和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”，并把“黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，正式回應(yīng)了“黨規(guī)是不是法”的現(xiàn)實(shí)爭(zhēng)議。與國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律即“硬法”不同，我們黨作為一種政治組織，其制定的黨規(guī)屬于“軟法”。但是，相對(duì)于其他政治組織和社會(huì)共同體創(chuàng)制的軟法規(guī)范而言，黨規(guī)這種“軟法”具有更強(qiáng)的法的屬性和法的功能。盡管黨規(guī)不得使用國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，但黨具有總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，黨規(guī)對(duì)于黨組織和黨員而言一點(diǎn)兒都不“軟”，不是可遵守可不遵守的選擇性、指導(dǎo)性、激勵(lì)性規(guī)范，而是必須一體遵循、不得例外的硬要求，是不容違反、不得突破的剛性約束，屬于“堅(jiān)硬的軟法”。

習(xí)近平總書記指出，反腐倡廉法規(guī)制度既“禁于未然之前”，又“禁于已然之后”，為黨員干部拉起了高壓線、劃出了警戒線，在黨風(fēng)廉政建設(shè)之后具有規(guī)范引導(dǎo)、控制約束、警戒告誡、懲罰威懾的功能。習(xí)近平總書記在這里論述的雖然是反腐倡廉法規(guī)制度的作用，但也適用于分析黨內(nèi)法規(guī)制度的一般功能。與法理學(xué)中對(duì)于法的功能的定位類似，黨內(nèi)法規(guī)同樣具有指引、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、教育、強(qiáng)制、激勵(lì)等作用。

為了使黨內(nèi)法規(guī)成為管黨治黨的有力抓手，需要增強(qiáng)制度剛性，激發(fā)內(nèi)容創(chuàng)新。首先要以黨內(nèi)監(jiān)督制度為重點(diǎn)全面推進(jìn)黨的組織制度改革、干部選撥任用制度改革、干部管理制度改革，更好地用黨內(nèi)法規(guī)治官治權(quán)。同時(shí)，要狠抓黨規(guī)落實(shí)，建立健全黨規(guī)執(zhí)行的考評(píng)問責(zé)機(jī)制，完善保障黨規(guī)執(zhí)行的程序性規(guī)定和違反黨規(guī)的懲戒性措施，提高制度執(zhí)行力和威懾力，切實(shí)維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。在具體條款的制定上，要警惕黨內(nèi)法規(guī)成為“有禁無罰”的“軟法”，應(yīng)按照假定條件、行為模式、法規(guī)后果的應(yīng)然邏輯來安排黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)容，確保每一種行為都對(duì)應(yīng)于特定的適用條件和責(zé)任后果，將制度籠子越扎越緊，使依規(guī)管黨治黨進(jìn)入新常態(tài)。

作者單位：北京大學(xué)法學(xué)院

責(zé)任編輯：雙艷珍