京津冀協同發展背景下的河北省生態扶貧問題

董燁

本研究基于京津冀協同發展的視角，以河北省62個貧困縣為主要研究區域，結合河北省生態扶貧政策和京津冀協同發展的背景，分析出河北省在生態扶貧過程中存在的發展不平衡、扶貧政策效果不明顯和基層治理能力不足等問題。為推動河北省生態扶貧政策目標的實現，結合河北省貧困地區環京津的具體實際及其特定的生態定位，提出了加強統籌協調工作、激發內生脫貧動力和健全反饋監督機制等對策建議。

一、河北省貧困地區的現狀分析

（一）相關地區的人均生產總值差異

本研究通過對河北省統計局官網所載的《河北經濟年鑒》的分析，選取2007年至2015年包括河北省62個貧困縣在內的相關地區的生產總值和人口總數作為研究數據。為了避免人口總數在對比地區生產總值過程中產生影響，更加客觀地測量相關地區的經濟發展情況，采用人均地區生產總值這一指標進行比較分析。

京津兩地的人均地區生產總值高位領跑并且高于河北省數倍，與河北省貧困地區的差異更為明顯，因此河北省在脫貧攻堅方面任重而道遠。

（二）河北省貧困地區生態現狀

河北省的貧困縣尤其是國家級貧困縣集中在燕山—太行山特困地區和黃淮海鹽漬高危地區，這些地區或是干旱高寒、土地貧瘠、交通閉塞，或是地勢低洼，水水旱災害頻發。尤其是在保障北京地區生態環境及水資源調出方面的限制性政策，嚴重限制了這些地區的經濟發展和人民生活水平的提升，這一地區被人稱為“環首都貧困帶”。

生態環境的影響是區域整體的共同影響，京津冀地區環保形勢嚴峻，各種污染物排放總量較大，這其中河北省的影響尤為突出。本研究選取了《中國統計年鑒》所載工業二氧化硫排放量和工業固體廢物產生量這兩個指標對京津冀地區整體的環境污染情況進行了比較。

河北省的兩項污染指標數值遠遠高于京津兩市，這與其傳統的重工業基礎有關。河北省按照當地實際進行生態產業扶植，走出了一條生態扶貧的道路。發展生態經濟，實現生態和經濟雙贏，促進生態治理與脫貧攻堅的良性互動，是生態扶貧主要目標。

二、河北省生態扶貧存在的問題及其原因分析

通過了解河北省貧困地區現狀，結合精準扶貧的政策背景，對河北省生態扶貧存在的問題進行分析，找出河北省在推進生態扶貧政策過程中面臨的制約扶貧成效的各種問題，對推動河北省的生態扶貧政策真正融入到京津冀協同發展的大環境，實現生態扶貧的政策目標具有十分重要的意義。

（一）京津冀地區經濟不平衡

京津地區吸引著大量的人才、資金和技術，聚集著大量的社會財富。與之相較，河北省，尤其是河北省的貧困地區作為首都重要的生態涵養區，不僅被限制了在經濟快速增長時期的產業擴張進程，同時加大了對首都的生態保障力度和資源供給。以黑龍港貧困帶為代表的平原貧困地區污染嚴重，需要投入大量環保資金進行污染治理，但是礙于財政收入低的困境，無法像京津等發達地區一樣大力投入環保設備，并且存在小區域貧困治理的觀念限制，沒有將貧困治理這一課題納入到京津冀協同發展這一大的框架中，不利于參照區域整體的發展標準來謀劃脫貧攻堅的工作布局。

國家為了保證北京的環境，將環京各縣定義為生態涵養和水資源供給區，限制工農業開發。河北對北京的生態支持和資源供給一直是無條件的。北京利用著無償獲得的資源進行大規模的經濟建設，地區生產總值顯著提升；而環首都地區由于政策、資金、技術的限制，無法找到符合自己的發展道路，經濟發展孱弱，與北京的差距逐年拉大。北京作為受益者，長久地享受優厚的生態資源，但在對河北省貧困地區的人才、資金和技術支持有限，對河北省實現產業的轉型升級的支持有限，不利于更加平穩地獲得生態和資源保障。

（二）精準扶貧政策效果不明顯

“脫貧攻堅以燕山—太行山、黑龍港集中連片地區為主戰場，以張承、壩上10個深度貧困縣為重點，”這些地區生態系統脆弱，如進行大規模的工業建設和礦產開發就會造成不可挽回的生態損失。在精準扶貧過程中，缺乏脫貧的內生動力，往往只依靠傳統的資金救助扶貧模式，存在“捧著金碗討飯吃”的情況，缺乏脫貧的內生動力。

在精準扶貧過程中，“建檔立卡”是實現貧困人口精準識別和精準脫貧的重要路徑。但是由于農民本身參與程度不高，導致政府對農民貧困程度掌握不全和農民對政策了解不全面的雙重困境的存在，直接導致了貧困人口識別的精準程度較差，達不到精準扶貧的政策目標。還有一些干部將精準扶貧當作是一場運動，一項政績工程，只做表面文章，執行政策流于形式，達不到“真扶貧，扶真貧”的政策效果，在扶貧幫扶后，往往會出現脫貧人口返貧的現象。

（三）基層治理能力不足

在一定時期內達成脫貧目標或者是實現長時期的經濟穩定增長，不僅需要各種外部力量的支持，更重要的是能夠促進基層治理能力現代化和培養具有經濟頭腦和創新能力的農村治理者和致富帶頭人，在組織和先進個人的引導下實現貧困地區的整體脫貧。但是，大多數貧困地區尤其是村一級的基層組織軟弱渙散，基層領導者能力不強，缺乏基層治理的新理念、新思維，沒有充分認識到生態資源的無限價值，不能帶領貧困人口脫貧致富。在扶貧過程中，過度依賴駐村工作組和第一書記，依賴外部援助，缺乏脫貧的內生動力。

鄉村管理者往往傾向于發展工業來快速改變落后局面，無法整體考量生態資源與扶貧開發的內在聯系，導致整體扶貧工作成果不理想。另一方面，傳統的體制中管理不健全限制了專業人員隊伍的穩定，由于村集體經濟薄弱，村干部的津貼補貼過低，影響了他們帶領農民脫貧致富的熱情。

享受不到國民經濟發展帶來的成果，必定造成農民心里的失衡，產生不穩定的因素；加之在實施扶貧政策過程中，少部分干部優親厚友，存在不公平、不公正的現象，直接導致了貧困群眾心理的失衡，進而尋求救濟途徑。他們的文化普遍不高，不善于利用司法手段進行利益訴求，只依靠信訪手段。

三、推動河北省生態扶貧的對策建議

（一）加強統籌協調工作

河北省在實施生態扶貧政策過程中，不僅要對省情進行考量，還要綜合考量對北京天津的影響。區域間應該聯動協調共同發展，地區間加強合作，聯動治理。 頂層設計之后需要統籌協調各方共同貫徹落實，包括省內統籌和省際協調。在省內層面，河北省扶貧辦作為全省扶貧工作的主管機關，需要提請省政府統籌發改、環保、民政等其他部門對扶貧工作進行支持。由于省政府的介入以及精準扶貧戰略的全面推進，省內統籌工作較為容易開展。

相較于省內統籌，省際協調工作更加考驗著管理者的領導藝術。河北省的環境變動直接影響著三地民眾對環境優劣的感知。在河北省生態扶貧工作方面，國務院扶貧辦可參考援疆、援藏工作組的方式，由京津兩地各區政府對口援助河北省貧困縣，這也是生態補償的體現。一方面，在生態扶貧中可以引入新思想、新觀念，打破固有的發展思想壁壘，促進扶貧工作快速推進。另一方面，對口的經濟援助可以減輕河北省尤其是貧困縣的財政負擔，增強綠色產業發展的經濟基礎，推動經濟加速發展。

（二）激發內生脫貧動力

優化頂層設計，合理規劃產業布局為生態扶貧創造了條件。每個貧困地區有其獨特的致貧原因，因此在實施生態扶貧的過程中不能生搬硬套，要根據當地貧困群眾的意愿，針對不同地區的情況提出有針對性的策略，提高生態扶貧的精準度，提高群眾參與脫貧行動的熱情。打造切實可行的機制，使自然資源向資本和財富流動轉化，因地制宜進行產業扶持。

在燕山—太行山貧困地區，要充分結合首都生態涵養和水資源供給區的定位，結合山區交通具體情況，大力發展生態旅游和生態產品研制和銷售。以黑龍港貧困帶為代表的平原地區要結合鹽堿災害的實際，找到適合高鹽堿環境的作物進行種植，提升鹽堿荒灘的利用率；另外還可以引進高科技和勞動密集型產業，在不產生污染物的情況下解決貧困人口就業問題。

（三） 健全反饋監督機制

生態扶貧適宜河北省貧困地區實際，在理論上和初期實踐中取得良好的政策效果。任何一項政策都有其反饋和自我修正的過程，建立健全反饋機制是減少政策執行偏差和達成政策目標的重要保障。“小康不小康，關鍵看老鄉”，生態扶貧政策效果需要政策受眾—貧困地區群眾進行檢驗。各級扶貧機構尤其是村級組織和駐村工作組要及時收集反饋意見，將意見層層向上傳遞，經專家評議修改后再次施行，真正做到從群眾中來到群眾中去。

扶貧過程中涉及到大量的資金和物質資源，是一塊十分誘人的奶酪。為了防止扶貧干部假公濟私、優親厚友或是貪污挪用，各級紀檢監察機關要加大對扶貧領域的監管，讓黨中央的實惠真正溫暖到廣大貧困群眾。另外還要防止扶貧過程中走過場、應付檢查的現象發生，創新扶貧督查機制，讓每一名困難群眾都成為扶貧的監督者，讓扶貧政策在陽光下進行。（ 作者單位為華北理工大學管理學院）