基于BOT模式的基礎設施項目風險分析

俞蕾 唐根麗

一、研究背景

（一）基礎設施建設情況

一個國家經濟發展情況與該國的基礎設施建設密不可分，基礎設施作為經濟社會發展的基礎和必備條件，其建設是一個國家最重要的建設項目之一。基于國家安全、社會公共利益考慮和基礎設施投資期限長、投資額大和風險高等特點，傳統的基礎設施項目由該國政府部門直接投資建設。隨著國家發展速度的不斷提高，經濟發展對基礎設施的需求也愈發明顯，單純依靠本國政府部門投資基礎設施建設已跟不上經濟發展的需求。政府部門逐漸將基礎設施建設的的投資方轉向私人以及企業，以減輕本國政府在基礎設施建設方面的資金壓力及風險承擔。

（二）BOT模式

BOT（Build-Operate-Transfer）即在政府部門和承包商達成協議的前提下，由政府向承包商頒布特許權，允許其籌集資金建設項目，在特許權規定期限內管理和經營項目及其相應的產品與服務，并在特許權期滿后，無償將系統交給政府接管。

BOT模式包括建設、運營以及移交三個過程。由于具有能夠減少政府的直接財政負擔、減輕政府的借款負債義務，能夠提前滿足社會和公眾對基礎設施的需求等優點，目前，包括中國在內的許多國家和地區已將BOT模式廣泛運用與高速公路、橋梁建設等基礎設施領域。

（三）研究現狀及研究意義

現階段我國的項目風險管理多停留在可行性分析階段，基礎設施項目中大多沒有設立專門的部門進行風險管理，項目方只按部就班的進行項目建設，這使得項目實施過程中存在的風險無法被及時識別和轉移，當問題出現時，企業也往往沒有從風險管理方面存在的問題找原因，而是歸罪于自然條件或是宏觀政策變動等外界因素。此外，多數企業及政府部門沒有意識到風險管理的后期效應，沒有估算風險管理能夠避免的具體損失，而只意識到風險帶來的負面影響，沒有認識到風險帶來的機會與益處，這也使得人們對于風險敬而遠之，降低了對風險管理的積極性。

對基礎設施項目進行風險分析一方面歸納項目全壽命周期內存在的風險種類及相應對策，另一方面也使企業在風險管理過程中意識到項目風險與機遇并存，在加強風險管理的同時，能夠及時認識到風險帶來的益處。

二、BOT基礎設施項目風險分類

國內的BOT基礎設施項目存在的風險主要分為四個階段：

（一）招投標階段

由于基礎設施建設涉及政府未來規劃，故而在招標階段，項目發起人對于項目公司的選擇更加嚴格，一些規模較小、資本較少的公司往往難以獲得特許權。投資方承擔著對工程項目的前期勘測考察工作，如果在招投標階段最終未能獲得項目的建設和經營特許權，就會造成前期投入的損失，投資方也承擔相應的風險。

此外，招投標階段存在一些資質較差、缺乏風險管理部門的企業，通過壓低造價或其他非正當手段獲得項目權，政府難以在項目建設、運營階段進行實施監督控制，造成項目公司在基礎設施項目建設期偷工減料或運營期抬高價格等，帶來負面社會影響的同時也給政府部門帶來損失。

（二）項目建設階段

在投融資階段結束后，BOT項目正式開工建設，項目公司將投入大筆資金購買設備、支付各項開支以維持工程正常建設，同時還要償還借貸利息。隨著工程建設的推進，項目公司投入的資金增加伴隨著風險的增多。項目公司一方面要控制建設成本，另一方面要根據政府要求保證基礎設施建設的進度，各種建設過程中不可預見的紕漏都可能導致工程延期、工程超支、工程質量不合格等問題，造成項目公司經濟損失。同時，一些項目公司在工程建設進度上的一拖再拖致使項目建設中斷，基礎設施無法及時投入運營，不僅使經濟利益受損，也在社會上造成了不良影響。

（三）項目運營階段

BOT項目完工后即投入運營，在此階段，基礎設施的運營收入均由項目公司取得，由于政治、經濟領域政策的不確定性以及自然條件的變化，項目公司仍面臨諸多風險。例如國內自2015年確定高速公路節假日免費通行時間，高速一年共內計20天供車主免費通行。此項政策措施使項目公司運營收入減少的同時，節假日高速車流量的大幅上升也給管理帶來較大難度。

（四）項目移交階段

項目在特許經營期期滿以后，按照合同約定，項目公司將項目無償轉交給相應政府機構。項目公司承擔著經營期滿時未能收回投入成本的風險，而政府部門也承擔著后續運營過程中存在的諸多不可預測的風險，例如由于項目所有權不完整帶來的不良影響，或因基礎設施出現損毀而造成政府部門的額外資金投入。

三、基礎設施項目風險管理對策

（一）政治、經濟風險

由于政治、經濟政策的不確定性，政策變動往往給項目公司帶來很大損失，此類風險存在于BOT項目的全過程中，項目投資者無法阻止其發生，但在項目前期應對政治、經濟風險有充分的考慮與重視。項目公司可以選擇不易出現政策變動的基礎設施項目，在進行投資前充分研究項目前景，并通過適當的投保方式轉移自身承擔的風險，降低政治、經濟風險事件造成的損失。

（二）自然風險

自然風險也可稱為不可抗力風險，除卻項目發起人在設計階段進行的前期勘測分析之外，項目投資者也要在投資前對項目所在地的自然環境進行反復考察，做好可行性研究，并簽署一系列保險合同，通過保險公司轉移一部分風險。當保險公司無力負擔風險損失造成工期延誤時，項目公司也可就基礎設施項目向政府申請延長特許經營期，以補償損失。

（三）招投標風險

在招投標階段，政府部門首先應建立從招投標環節直至項目移交結束的完整的法律監督體系，實施市場準入制度，嚴格限制不正當競標的企業進入投資市場，在選擇項目公司時保持慎重的態度，避免項目公司選擇不當帶來的后續風險。

對于投資方而言，招投標前進行的項目考察必須包含該基礎設施項目的可行性分析以及項目的發展前景，必要時還應進行市場調查，明確企業是否有能力、有資本承接項目，以規避投標階段潛在的風險。

（四）建設階段風險

項目建設階段的前期準備工作必須盡可能的完善，收集的信息越完整，政府和項目公司溝通越充分，越能減少建設過程中的風險因素。在基礎設施建設階段，政府和項目公司均應設立專門的風險管理部門，實時關注項目建設情況，對每一環節可能存在的風險進行監測分析，以做到及時處理和轉移風險。

（五）運營風險

項目正式進入商業運營期后， 項目公司應與法律顧問配合， 設計能夠合理規避運營風險的運營管理合同， 在基礎設施日常運營過程中加強運營管理，及時監測各項政策的變動，降低風險。項目公司還應要求政府提供基礎設施項目的運營擔保，由政府部門共同承擔運營風險。

四、BOT基礎設施項目風險分析——以漳州招銀疏港高速公路為例

漳州招銀疏港高速公路是漳州市高速公路建設第一個采用BOT模式的項目，由福建建工集團出資建設，并實行施工總承包。該項目全長22.49公里，設計概算22.79億元人民幣，項目于2009年12月13日開工建設，主線部分于2013年11月30日建成通車。

在招引疏港高速項目過程中主要存在政治、經濟風險，建設期風險，運營風險，其中建設期風險主要包括原材料成本變動、自然因素等造成的風險，運營期風險主要受高速公路通行量及收費情況影響。

（一）政治、經濟風險

招引疏港高速項目自2009年底開工建設，2010年10月國內經濟形勢較為嚴峻，物價漲幅大，10月份，工業生產平穩增長，規模以上工業增加值同比增長13.1%，；1-10月份，規模以上工業增加值同比增長16.1%，CPI同比創兩年新高，通脹壓力達到新高，政府貨幣政策由較為寬松轉為穩健，財政政策也相應發生轉變。物價水平居高不下以及各項政策的變化，導致了該項目的建設成本加大，融資較為困難，政治經濟風險凸現。

（二）建設期風險

招引疏港高速項目橫跨漳州龍海境內22.49公里，征遷線路經過13個村莊。由于項目建設前風險識別、分析不到位，項目方沒有正確預估協調征遷時可能存在的賠償不能達成一致、征遷協調可能造成工期延誤等風險，致使企業和當地村民沒有在項目建設前溝通協調得當。建設期內部分村民在征遷時向企業無理要求賠償，甚至頻頻出現阻礙工程等現象，企業為了不影響項目進度，只能妥協于部分村民的超出國家標準的征地補償款，造成了企業經濟利益受損。

除卻人為因素帶來的風險，建設期內還存在由于市場變動造成原材料成本變動帶來的風險。根據福建省交通工程造價數據，帶肋鋼筋2010年12月均價為4780元/噸，2011年6月漲至5060元/噸，而2012年9月則降價至3740元/噸。具體材料均價變化情況如圖3所示：

可見在漳州招銀疏港高速公路項目路基施工階段，即2011年至2012年上半年內，福建省鋼筋均價總體處于較高水平。

在項目施工過程中，施工單位應按照施工預算中需求的材料品種、數量提前制定計劃書，明確施工各階段的材料需求量。對市場上的材料價格變化進行及時監控和預測，避免出現建設單位在材料高價時過多購進材料造成的多余材料成本和管理費用，在材料低價時臨時增加需求而導致供應不足影響施工進度。

項目建設期的自然風險主要來自于不可抗力因素，包括各類地質災害、自然災害等。招銀疏港高速在建設過程中，受沿海臺風影響嚴重，2011年4次臺風、2012年3次臺風、2013年多達8次臺風。其中第八號熱帶風暴西馬侖在漳州一帶造成超強降雨，由于項目方前期風險識別不到位，沒有正確分析自然災害的嚴重程度，工程防護措施不夠，導致工程受淹致毀，工程直接損失達數千萬元。此外，臺風后的清理費用、附近村民要求賠償等費用均需投資企業負擔，無疑增大了項目實際成本，同時也存在著工期延誤、無法按時完工的風險。

（三）運營期風險

基礎設施項目投入運營后，項目公司須在特許經營期內通過收費等措施收回投資并取得預期盈利，而基礎設施的經營收費定價權在于政府部門，項目公司對此沒有主動權。此外該項目實際通行量也決定了項目的實際收益，越來越多的城市交通道路出現，加劇了招銀疏港高速同其他城市快速路之間的競爭。而《收費公路管理條例》規定，經營期的公路收費期不得高于25年。該項目的收費期為24年9個月，按照項目的可行性報告計算，預計在14年后項目才能開始盈利。經營期內政府的價格調控、市場上通貨膨脹、物價下跌、道路養護費用提高等變化都可能對項目的經濟效益產生直接影響，導致項目無法在經營期內取得預期效益。

五、結語

本文以BOT項目為例簡介了基礎設施建設，概述了項目中存在的風險，對基礎設施風險管理提出了相應的對策。

隨著各地區基礎設施建設的不斷完善，國家政策變動不斷，BOT基礎設施項目存在諸多風險。在BOT基礎設施項目建設過程中，不論是政府部門還是項目公司都應高度重視風險管理，建立健全相關規范與制度，以減少項目風險帶來的損失。（作者單位為安徽財經大學 管理科學與工程學院）

基金項目：安徽省本科教學質量與教學改革工程項目“基于BIM技術的工程管理專業教學實訓平臺的構建”（2016jyxm0020）。