對(duì)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》的解讀

王一凡

2018年3月28日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金

〔2018〕23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“23號(hào)文”），經(jīng)研讀文件作出如下解讀。

一、23號(hào)文出臺(tái)的背景

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出了“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治”三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，對(duì)于重大風(fēng)險(xiǎn)，決策層已經(jīng)有非常明確的共識(shí)，認(rèn)為將主要在金融領(lǐng)域，因此提出要健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。周小川在十九大記者招待會(huì)上說(shuō)：“高杠桿是宏觀金融脆弱性的總根源”。2017年12月9號(hào)，中央政治局會(huì)議也明確部署“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)要使宏觀杠桿率得到有效控制”。

2018年4月2日，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議，會(huì)議指出：打好防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，要堅(jiān)持底線思維，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，抓住主要矛盾。要以結(jié)構(gòu)性去杠桿為基本思路，分部門、分債務(wù)類型提出不同要求，地方政府和企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)要盡快把杠桿降下來(lái)，努力實(shí)現(xiàn)宏觀杠桿率穩(wěn)定和逐步下降。

經(jīng)查詢公開信息，2017年末中國(guó)企業(yè)債務(wù)已經(jīng)是GDP總量的167%，主要是國(guó)有企業(yè)負(fù)債高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過紅色警戒線；政府負(fù)債方面，主要是地方政府負(fù)債率太高，2017年末地方政府債務(wù)余額16.47萬(wàn)億、債務(wù)率76.5%。如果再考慮到地方政府通過平臺(tái)及類平臺(tái)公司、政府購(gòu)買服務(wù)、PPP等舉借的隱性負(fù)債，負(fù)債率會(huì)更高。

自《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）發(fā)布以來(lái)，財(cái)政部針對(duì)地方政府債務(wù)問題出臺(tái)了一系列政策，如《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）等。但“當(dāng)前一些地方政府依然存在違法違規(guī)和變相舉借債務(wù)的問題，舉債方式日益多樣化，風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。這其中既有部分地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀不正確、部門項(xiàng)目審批責(zé)任不落實(shí)等原因，也有金融企業(yè)推波助瀾的因素。一些金融企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過程中存在放松風(fēng)險(xiǎn)管控、助推地方債務(wù)規(guī)模膨脹的問題”（財(cái)政部金融司語(yǔ)）。23號(hào)文的出臺(tái)，將重點(diǎn)督導(dǎo)金融企業(yè)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，進(jìn)一步防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而降低宏觀杠桿率。

二、23號(hào)文提出的新要求

23號(hào)文中的許多規(guī)定與《預(yù)算法》、國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)、財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文等一脈相承，比如：除購(gòu)買地方政府債券外，不得直接或通過地方國(guó)有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)公司貸款，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保或承擔(dān)償債責(zé)任等。但有以下幾點(diǎn)新要求需要特別關(guān)注。

（一）發(fā)文對(duì)象變成了金融機(jī)構(gòu)

財(cái)政部之前系列發(fā)文的對(duì)象多是地方政府及所轄的財(cái)政部門，而23號(hào)文的發(fā)文對(duì)象是國(guó)有金融企業(yè)，且在最后一條規(guī)定其他金融企業(yè)參照?qǐng)?zhí)行，即所有金融企業(yè)都需要執(zhí)行本文件。23號(hào)文旨在規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為，與之前政策形成合力、形成閉環(huán)，共同防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。23號(hào)文之后，金融機(jī)構(gòu)在辦理政府相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)會(huì)更加審慎。

（二）國(guó)有金融企業(yè)禁止提供債務(wù)性資金作為項(xiàng)目資本金，按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查

23號(hào)文明確提出“不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金”，對(duì)資本金的規(guī)定所涵蓋的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，從財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文僅針對(duì)PPP項(xiàng)目擴(kuò)展到“地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金項(xiàng)目”。

23號(hào)文還提出：國(guó)有金融企業(yè)向參與地方建設(shè)的國(guó)有企業(yè)（含地方政府融資平臺(tái)公司）或PPP項(xiàng)目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，確保融資主體的資本金來(lái)源合法合規(guī)，融資項(xiàng)目滿足規(guī)定的資本金比例要求。若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的問題，不得向其提供融資。

（三）要求對(duì)融資主體還款能力審慎評(píng)估，不能捆綁政府和國(guó)有企業(yè)

23號(hào)文提出：國(guó)有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資，應(yīng)審慎評(píng)估融資主體的還款能力和還款來(lái)源，確保其自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息。不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔(dān)保、承諾回購(gòu)?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償債責(zé)任。項(xiàng)目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政資金安排的，國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性。對(duì)于自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，傾向于認(rèn)為包括融資主體的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流與投資現(xiàn)金流，不含籌資現(xiàn)金流。

（四）強(qiáng)化期限匹配，不能對(duì)接資金池產(chǎn)品

23號(hào)文提出：國(guó)有金融企業(yè)發(fā)行銀行理財(cái)?shù)荣Y產(chǎn)管理產(chǎn)品參與地方建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)按照“穿透原則”切實(shí)加強(qiáng)資金投向管理，全面掌握底層基礎(chǔ)資產(chǎn)信息，強(qiáng)化期限匹配，不得以具有滾動(dòng)發(fā)行、集合運(yùn)作、分離定價(jià)特征的資金池產(chǎn)品對(duì)接。這與4月27日發(fā)布的《資管新規(guī)》對(duì)于非標(biāo)債權(quán)、權(quán)益類資產(chǎn)的要求一致。

（五）賦予財(cái)政部駐各地專員辦監(jiān)督檢查處理的職責(zé)

23號(hào)文提出：財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處根據(jù)本通知規(guī)定對(duì)國(guó)有金融企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)相關(guān)違規(guī)行為及時(shí)予以制止和糾正，并依法進(jìn)行處理。相關(guān)檢查處理結(jié)果視情抄送有關(guān)金融監(jiān)管部門。

三、23號(hào)文有待探討的內(nèi)容

（一）什么是地方建設(shè)項(xiàng)目

23號(hào)文針對(duì)的是地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或PPP項(xiàng)目，后兩者范圍很清晰，對(duì)于地方建設(shè)項(xiàng)目則有不同理解。有的認(rèn)為指的是地方的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如修路架橋；有的認(rèn)為指的是地方政府職責(zé)范圍（含平臺(tái)公司、國(guó)有企業(yè)）的所有公益類項(xiàng)目，除了基礎(chǔ)設(shè)施，還包括棚戶區(qū)改造、異地扶貧搬遷、安置房建設(shè)、公園綠地等；還有一種理解是除了政府職責(zé)范圍內(nèi)的公益類項(xiàng)目，還要包括地方國(guó)有企業(yè)興建的非公益類項(xiàng)目，比如工業(yè)項(xiàng)目等。

（二）什么是名股實(shí)債

原銀監(jiān)會(huì)在2017年更新的《G06理財(cái)業(yè)務(wù)月度統(tǒng)計(jì)表》中指出，名股實(shí)債是指“投資方在將資金以股權(quán)投資方式進(jìn)行投資之前，與資金需求方簽署一個(gè)股權(quán)回購(gòu)協(xié)議，雙方約定在規(guī)定期間內(nèi)，由資金的使用方承諾按照一定的溢價(jià)比例，全額將權(quán)益投資者持有的股權(quán)全部回購(gòu)的結(jié)構(gòu)性股權(quán)融資安排。”

原保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理支持防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》（保監(jiān)發(fā)〔2018〕6號(hào)）和《關(guān)于保險(xiǎn)資金設(shè)立股權(quán)投資計(jì)劃有關(guān)事項(xiàng)的通知》（保監(jiān)資金〔2017〕282號(hào)）中，名股實(shí)債指：投資收益不與被投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)或股權(quán)投資基金的投資收益掛鉤，而是通過支付固定投資回報(bào)或約定到期、強(qiáng)制贖回投資本金等方式承諾保障本金和投資收益。同時(shí)，282號(hào)文中也列舉了“名股實(shí)債”的三種情形：第一種是設(shè)置明確的預(yù)期回報(bào)，且每年定期向投資人支付固定投資回報(bào)；第二種是約定到期、強(qiáng)制性由被投資企業(yè)或關(guān)聯(lián)第三方贖回投資本金；第三種是中國(guó)保監(jiān)會(huì)認(rèn)定的其他情形。

中國(guó)基金業(yè)協(xié)會(huì)在2017年2月13日發(fā)布的《證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)私募資產(chǎn)管理計(jì)劃備案管理規(guī)范第4號(hào)-私募資產(chǎn)管理計(jì)劃投資房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、項(xiàng)目》中，對(duì)名股實(shí)債的定義：“名股實(shí)債，是指投資回報(bào)不與被投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)掛鉤，不是根據(jù)企業(yè)的投資收益或虧損進(jìn)行分配，而是向投資者提供保本保收益承諾，根據(jù)約定定期向投資者支付固定收益，并在滿足特定條件后由被投資企業(yè)贖回股權(quán)或者償還本息的投資方式，常見形式包括回購(gòu)、第三方收購(gòu)、對(duì)賭、定期分紅等。”

綜合上述三家管理機(jī)構(gòu)的定義看，名股實(shí)債的主要特征包括：投資者的投資本金及收益不與被投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)掛鉤，而是通過回購(gòu)、第三方回購(gòu)、差額補(bǔ)足等協(xié)議約定，或者通過結(jié)構(gòu)化、遠(yuǎn)期認(rèn)繳、定期分紅、對(duì)賭等技術(shù)性手法來(lái)確保。如按照最嚴(yán)格的理解，我行之前的股權(quán)投資、股權(quán)收益權(quán)、私募基金、投資通等產(chǎn)品均屬于名股實(shí)債。

（三）銀行如何對(duì)項(xiàng)目資本金進(jìn)行穿透審查

23號(hào)文要求金融機(jī)構(gòu)在融資前要對(duì)項(xiàng)目資本金進(jìn)行穿透審查，并列舉了資本金違規(guī)出資或出資不實(shí)的幾種情況，包括以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等出資。財(cái)政部金融司在23號(hào)文的解讀中，明確提出“既要關(guān)注項(xiàng)目資本金本身是否符合規(guī)定，還需向上穿透審查，重點(diǎn)關(guān)注以債務(wù)性資金違規(guī)出資等問題”。這說(shuō)明，對(duì)于項(xiàng)目資本金的穿透不僅是項(xiàng)目公司層面，還要穿透到項(xiàng)目公司股東。

在項(xiàng)目公司層面上，金融機(jī)構(gòu)審查資本金的出處相對(duì)容易。但是對(duì)項(xiàng)目公司股東而言，其資金來(lái)源渠道多，特別是如果項(xiàng)目公司股東是一個(gè)企業(yè)集團(tuán)，本身就有多種融資方式。不同融資方式獲得的資金在項(xiàng)目公司股東層面已經(jīng)混同，很難分清股東是用哪筆資金進(jìn)行出資，審查項(xiàng)目公司股東層面是否存在用“名股實(shí)債”、借貸資金等資金進(jìn)行出資的難度非常大。

四、23號(hào)文后資管業(yè)務(wù)如何做

（一）不宜再開展的業(yè)務(wù)模式

1.不能以資金池理財(cái)產(chǎn)品參與地方建設(shè)項(xiàng)目；

2.不得直接或通過地方國(guó)有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資；

3.不得以“名股實(shí)債”理財(cái)資金為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目提供資本金；

4.不得為資本金存在違規(guī)的地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目提供債權(quán)理財(cái)資金；

5.不得為企業(yè)融資入股國(guó)有金融企業(yè)，不得代持國(guó)有金融企業(yè)股權(quán)。

（二）仍可以開展的業(yè)務(wù)模式

1.發(fā)行固定期限理財(cái)產(chǎn)品投資于非標(biāo)債權(quán)或權(quán)益類資產(chǎn)，發(fā)行對(duì)象應(yīng)為合格投資者，主要開展中短期業(yè)務(wù)，期限1至3年為宜；

2.除地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目外的業(yè)務(wù)正常開展，即不屬于地方政府應(yīng)建設(shè)的、還款也不依賴政府財(cái)政資金的項(xiàng)目，之前可作為資本金用途的理財(cái)資金仍可作為資本金，也可提供債權(quán)融資；

3.國(guó)有企業(yè)為融資人或還款人，不涉及政府隱性負(fù)債，用途不是需發(fā)改委立項(xiàng)的“項(xiàng)目”，無(wú)資本金要求，比如并購(gòu)、股權(quán)增資用于經(jīng)營(yíng)周轉(zhuǎn)等；

4.資本金不存在違規(guī)的地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目，可提供債權(quán)理財(cái)資金，需對(duì)融資主體的還款能力和還款來(lái)源進(jìn)行審慎評(píng)估，確保其自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息。

如果說(shuō)《資管新規(guī)》是在資金端大幅減少表外資金供給，那么23號(hào)文與之前的50號(hào)文、87號(hào)文等，主要是在資產(chǎn)端嚴(yán)控資金的使用，兩端共同發(fā)力實(shí)現(xiàn)降杠桿目標(biāo)。23號(hào)文發(fā)布后，總行資管中心劉興華總經(jīng)理批示“告知全行，增量不為，存量穩(wěn)改，防范風(fēng)險(xiǎn)”，省分行投資銀行業(yè)務(wù)部積極落實(shí)總行領(lǐng)導(dǎo)指示，認(rèn)真做好文件、政策的研究與解讀工作，同時(shí)將加強(qiáng)與總行、風(fēng)險(xiǎn)條線的溝通，積極應(yīng)對(duì)，確保合規(guī)開展業(yè)務(wù)，不觸碰政策紅線，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。（作者單位為山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）