對我國地方政府債務管理的思考

趙進

在2008年全球經濟危機的大背景下，我國政府出臺了一系列刺激消費、鼓勵投資的政策措施，地方政府債務規模迅速擴大，較好地促進地方經濟增長和社會發展，但也給地方債務帶來巨大風險。本文首先介紹了我國地方政府債務的總體情況，再通過與其他發達國家地方政府債務管理進行分析比較，結合我國國情，在完善地方政府債務管理方面進行了思考探究。

地方政府債務指的是地方政府以發行公債的形式或者其他方式對外借款產生的債務，主要是為了區域內經濟發展、公共事業建設、社會民生投入等需要。2014年國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，規定地方政府不能再通過融資平臺舉債，嚴格限定了地方政府舉債程序和資金用途，而且只有省級政府才能適度舉債。地方政府債券包括一般債券及專項債券，已成為我國地方政府唯一合法的舉債形式。

一、我國地方政府債務的總體情況

（一）地方政府債務的規模發展。我國地方政府債務總體呈增長較快的趨勢。據財政部統計，2000年底全國財政部門舉借和償還的顯性債務余額為6000億元，2004年達到22000億元，占當年地方財力的125%。自2008年應對國際金融危機、實行擴大內需政策以來，特別是2009年3月人民銀行和銀監會聯合下發《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟更穩較快發展的指導意見》對地方融資平臺表示肯定與支持之后，通過地方融資平臺的債務規模急劇膨脹。據估算，2008年初全國各級地方政府融資平臺的負債總計約為1.7萬億元，到2009年年中快速上升到5萬億元以上，2009年底達6萬億元左右。也就是說，兩年時間地方政府融資平臺的債務規模就暴增兩倍多。2014年按照負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務三個口徑，對地方政府債務存量進行清理匯總。匯總之后的數據顯示，截至2014年末，地方政府負有償還責任的債務余額為15.4萬億元，負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務余額為8.6萬億元。此后，我國進一步規范了地方政府舉債行為，加強了地方政府債務的管控，自2015年開始，融資平臺的債務不再納入地方政府債務規模。統計顯示，截至2016年末，我國地方政府債務余額為15.32萬億元，2017年末為16.47萬億元，增長7.51%，控制在了全國人大批準的限額之內。

（二）地方政府債務管理的現狀。自2014年開始，我國在大力規范和強化地方政府債務管理方面采取了許多行之有效的措施。通過立法的形式規范了地方政府舉債融資機制，實施債務置換、限額管理等措施，建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度，提升了地方政府債務管理的能力，縮小了違規舉債的空間。根據中國財政科學研究院發布的《2017年地方財政經濟運行調研總報告》顯示，我國地方政府債務的規模增速與財政收入增速基本相當，這表明我國地方政府債務總體與收入相匹配，總體不存在明顯的債務壓力失衡情況，地方政府債務風險總體可控。

二、發達國家地方政府債務管理的特征

在地方政府債務管理方面，市場經濟發達的國家都建立了比較健全的地方政府融資體系，歸納起來，主要有以下特征：

（一）規模總體控制。對于各國政府而言，其最主要的風險控制手段就是債務規模控制，特別是在債務規模發展的速度越來越快的時候。美國的重要融資手段就是地方政府債務，而其發行的債券也主要都是一般債券，也會受到一定的規模限制，主要是通過負債率、債務率和資產負債率來控制。英國在債務控制方面就做的也比較謹慎，英國中央政府明確指出，政府債務余額要小于GDP的40%，而政府債務余額當中也包含中央和地方債務，在地方政府的每年預算和概算報告需要形成總量預測報告上交給財政部，這份報告當中還要包含資本上限的地方政府自行籌集部分。

（二）實行硬預算約束。在美國，幾乎各州的憲法或法令都要求實施平衡預算規則，通常都是先通過州長向州立法機構遞交平衡預算執行議案，由其通過之后，再由州長簽署發布實施。在日本，地方政府債務發行實行計劃管理，自治大臣在審批各地方政府的發債申請時，以該計劃為依據。美國縝密的預算規則及日本對地方公債發行實行計劃管理的機制，都能防止和控制地方政府的財政收支出現過度負債。

（三）完善的監督管理體系。在地方政府債務管理方面， 美國已經具備十分完善的債務風險管理機制，以立法形式建立了政府破產制度，形成了信用評級制度、信息披露制度、私人債券保險制度三個重要機制，有效控制了違約風險。尤其是通過法律層面實施強制性措施，例如，賓夕法尼亞州有一部《一般地方法》，明確指出對各相關主體的權力和職責、地方財政危機的確認、緊急財政援助的啟動以及對地方財權和財力的必要整合等。此外，另外還有一部《地方財政緊急狀態法》也對地方債務風險預警監控體系的指標設置、地方債務風險化解機制的操作程序做出了詳細規定。

三、對我國地方政府債務管理的思考

地方政府債務管理是一項動態系統工程，債務風險的防范也要從源頭上控制。參照發達國家的經驗，本文認為應該從以下幾個方面加強對我國地方政府債務的管理：

（一）完善地方政府債務管理的立法，強化監督治理機制。新《預算法》的實施在規范地方政府的舉債權、防范地方政府債務風險方面有一定的現實意義，但對地方政府債務的監督管理只做出大綱性、框架性的規定，要建立監督管理體系還需要更多有具體細則的法律出臺。

（二）規模控制和預算約束仍然是主基調。從近兩年地方政府債務規模來看，雖然總量控制在了限額以內，但其中隱藏的風險也不容忽視。每個省市都有不同的省情，對每一級政府都需要量化相關指標，并且在供給和需求方面都要同時實施控制。所以在實施過程中，除了要結合各個省市的經濟發展情況，還需要獲取地方財政收入以及其舊債償還情況，然后再對各省市實施信用評級，控制其債務額度。如果地方政府不能償還舊債，就不能允許其發行新債。并且，要通過系統設置的指標體系來嚴格把控債務規模，系統當中每一個指標都應該設置絕對與相對指標警戒線，一旦地方政府的債務規模觸及警戒線，將不允許舉債，并由中央政府對地方政府債務實施管制，杜絕區域性風險和系統性風險的發生。

（三）強化第三方機構的監督，增強評級機構的監督與反映功能，提高地方政府債務管理的透明度。在現行《預算法》的體制下，我國地方政府的舉債過程除了受地方權力機關與地方公民的審查與監督之外，還受到信用評級機構的影響。在我國，地方政府在選擇評級機構方面處于主導地位，評級機構的監督和反映能力受到影響，同時，還因缺少對評級機構的保護機制，對有效開展政府信用跟蹤與評級不利。也因以上原因導致信用評級結論的公信度不高，未能真實反映地方經濟實力。因此，建立健全審計監督機制和跟蹤評估機制顯得尤為重要。

（四）加強對地方政府負責人考核力度，強化問責機制。落實中央對地方政府債務終身問責、倒查責任的要求，把政府負債作為評價領導干部任期經濟責任履行情況和考核任用的重要依據，將地方政府性債務狀況納入黨政領導干部問責范圍。同時將債務資金的使用與舉債項目的效益管理結合起來進行考核，提高地方債務資金的使用效率。

四、結語

現在，不管是發達國家還是發展中國家都十分重視債務責任制度的建設，而對于地方政府債務而言，其發行債券所獲得的資金可以用于市政基礎設施的建設，也可以用在地方政府的投資性項目上，因此，地方政府也要盡可能借助市場的作用，以較少的資金帶動更多的項目。本文從我國目前地方政府債務管理的現狀出發，了解和總結了國外發達國家的地方政府債務管理情況，從而與我國國情相結合，對我國地方政府債務管理進行了思考，希望可以為之后的地方政府債務管理體系建設提供幫助，從而完善相應的管理機制。（作者單位為云南省交通投資建設集團有限公司）