開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制下城市社區(qū)服務(wù)管理存在的問(wèn)題與對(duì)策

畢海艷

城市社區(qū)是指在一定地域范圍內(nèi)聚居的人所構(gòu)成的社會(huì)生活共同體。社區(qū)具有小范圍內(nèi)人口密度大、聚集規(guī)模大、人際構(gòu)成比較復(fù)雜、生活方式多種多樣、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)集中等特點(diǎn)。城市因其天然優(yōu)勢(shì)為廣大人民群眾的生活、學(xué)習(xí)和工作提供了便利條件，促使城市社區(qū)的數(shù)量和規(guī)模都飛速發(fā)展了起來(lái)。因此不斷創(chuàng)新城市社區(qū)管理方式方法、變革社區(qū)自身機(jī)制才能適應(yīng)社會(huì)快速發(fā)展的需要，才能夠建立起符合人民群眾不斷升高的物質(zhì)文化需求的有序、和諧、可持續(xù)發(fā)展的新型社區(qū)。

一、開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制下城市社區(qū)服務(wù)管理現(xiàn)狀

開(kāi)發(fā)區(qū)托管轄區(qū)社會(huì)行政事務(wù)是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨成熟而逐漸變革形成的，是一種發(fā)展必然趨勢(shì)，伴隨著這樣的大環(huán)境，開(kāi)發(fā)區(qū)管轄下的社區(qū)管理在實(shí)際工作中也相應(yīng)的發(fā)生著改變并且取得了一些成果。雖然如此，從大部分開(kāi)發(fā)區(qū)托管狀況下的城市社區(qū)管理情況來(lái)看，依舊存在著許多問(wèn)題，并且逐漸凸顯了出來(lái)，主要表現(xiàn)集中在以下三個(gè)方面。

（一） 不完善的社區(qū)管理體制

在開(kāi)發(fā)區(qū)托管的前提下，除了在托管前已經(jīng)建成的城市社區(qū)外，大部分社區(qū)其實(shí)是征地拆遷后的回遷社區(qū)，或者是撤村建居形成的社區(qū)。這種形成原因造成的最大問(wèn)題就是社區(qū)管理體制短時(shí)間內(nèi)無(wú)法理順，原有村委會(huì)仍舊在行使全部或部分職能，從行政管理方面來(lái)說(shuō)就是社區(qū)管理主體過(guò)于陳舊和單一，政府在管理中難免會(huì)沿用未托管前的一些做法，無(wú)形中其實(shí)通過(guò)一層層的行政命令控制著社區(qū)的公共資源，主要表現(xiàn)為行政主導(dǎo)、行政干預(yù)過(guò)多。開(kāi)發(fā)區(qū)政府職能的轉(zhuǎn)變也應(yīng)從全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變并提供更多服務(wù)職能，才能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。導(dǎo)致這種情況的原因是多方面的，但究其根本還是由于殘留著傳統(tǒng)體制的政社不分，政府職能和社會(huì)組織職能混淆不清，主要導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)區(qū)托管的城市社區(qū)管理體制改革緩慢，社會(huì)組織成長(zhǎng)滯后于社區(qū)居民經(jīng)濟(jì)文化生活需要。特別是城市基層政權(quán)管理組織在體制改革方面沒(méi)有積極性，做了表面功夫卻沒(méi)有深入改革的根本。

（二）社區(qū)居民參與社區(qū)自治管理缺乏積極性

由開(kāi)發(fā)區(qū)托管后，大部分居民是征地拆遷的回遷村民或已經(jīng)拆遷很久后撤村建居的居民，他們對(duì)于基層政權(quán)管理，通俗地講，就是原來(lái)村委會(huì)、居委會(huì)、監(jiān)委會(huì)換屆選舉工作并不熱情，感覺(jué)跟自己關(guān)系不大，誰(shuí)當(dāng)選都一樣過(guò)日子。從這樣的角度出發(fā)也就不難理解現(xiàn)有狀況形成的原因了。相應(yīng)地，從開(kāi)發(fā)區(qū)政府管理角度出發(fā)，在現(xiàn)有社區(qū)自治管理中主要存在兩個(gè)方面的阻礙：一是開(kāi)發(fā)區(qū)政府要加大管理服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)存的過(guò)多的行政干預(yù)要盡快拿出改革方案，分步驟、看實(shí)際地減少城市社區(qū)自治組織行政化的傾向。現(xiàn)在的社區(qū)自治組織為政府辦事跑著腿，無(wú)暇分身顧及社區(qū)自治管理具體事務(wù)，本職工作職能和責(zé)任難以落實(shí)開(kāi)展。通過(guò)不斷的改革，要解放出社區(qū)自治組織，發(fā)揮他們的基層管理作用，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。二是社區(qū)居民參與自治管理的意識(shí)淡薄，參與公共管理服務(wù)的熱情不高，很大程度地影響到了推進(jìn)城市社區(qū)自治工作。社區(qū)居民和社區(qū)組織現(xiàn)在參與的各項(xiàng)管理活動(dòng)或工作往往只是為了完成上級(jí)主管部門(mén)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，執(zhí)行而已，并沒(méi)有投入其中。同時(shí)由于參與渠道的限制，其它社區(qū)成員也無(wú)法非常便捷地參與到社區(qū)管理中，造成普遍社區(qū)居民歸屬感較差。

（三）城市社區(qū)服務(wù)功能沒(méi)有得到發(fā)揮

目前城市社區(qū)服務(wù)體系還很不健全，服務(wù)主體單一、服務(wù)內(nèi)容貧乏。一個(gè)健全的社區(qū)服務(wù)體系應(yīng)該是服務(wù)主體多元化，不僅有基層政府組織、居民自治組織、社區(qū)專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織，還要有社區(qū)志愿者組織、中介組織及其他民間組織等非政府組織。根據(jù)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和居民生活水平的不斷提高，城市居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感會(huì)更加強(qiáng)烈，對(duì)其服務(wù)功能要求也會(huì)越來(lái)越嚴(yán)格，而非政府組織可以提供門(mén)類(lèi)較為齊全的服務(wù)。但由于非政府組織缺乏獨(dú)立性，受到資源限制，整體實(shí)力不強(qiáng)，很難有效的參與到社區(qū)服務(wù)中。

二、解決城市社區(qū)管理中存在問(wèn)題的對(duì)策

伴隨著開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)體制和政府職能的不斷改革創(chuàng)新，現(xiàn)有社區(qū)管理體制也是必需要發(fā)生變革的，也符合解決當(dāng)前城市社區(qū)管理中面臨問(wèn)題的客觀需要。可以探索在現(xiàn)有社區(qū)管理體制基礎(chǔ)上整合社會(huì)各方資源，引進(jìn)和吸收各類(lèi)社會(huì)力量，設(shè)計(jì)構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的城市社區(qū)治理新模式。

（一）創(chuàng)新社區(qū)管理體制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元治理

在原來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)未托管轄區(qū)還由當(dāng)?shù)卣芾沓鞘谢鶎由鐓^(qū)的體制中，從現(xiàn)在暴露出來(lái)的問(wèn)題來(lái)看，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，努力做到政府與基層社區(qū)分開(kāi)理順各自職責(zé)。開(kāi)發(fā)區(qū)政府應(yīng)吸取經(jīng)驗(yàn)，高效率地協(xié)調(diào)政府行政職能和社區(qū)居民民主自治權(quán)利。開(kāi)發(fā)區(qū)政府應(yīng)牽頭明確街道、開(kāi)發(fā)區(qū)政府職能部門(mén)的行政管理職責(zé)，不能不分職能、不分層級(jí)，直接推給社區(qū)。城市基層政權(quán)管理應(yīng)從政府行政職能中將涉及社區(qū)公共事務(wù)的社區(qū)性管理服務(wù)工作剝離出來(lái)，該移交給社區(qū)的就移交，該由政府承擔(dān)職責(zé)的就承擔(dān)，淡化社區(qū)管理的行政成份。同時(shí)也要加強(qiáng)社區(qū)居民的自治能力，想方設(shè)法不斷拓寬服務(wù)范圍，提高服務(wù)質(zhì)量，真正的承擔(dān)起為社區(qū)居民服務(wù)的責(zé)任。更應(yīng)該制定符合社區(qū)特色的加快社區(qū)建設(shè)實(shí)施方案，成立專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組，開(kāi)展社區(qū)管理建設(shè)相關(guān)工作。特別要提出的是，要把支持鼓勵(lì)社會(huì)中介組織、機(jī)構(gòu)和志愿者加入社區(qū)管理工作作為創(chuàng)新特色的重要途徑，發(fā)揮社會(huì)力量在社區(qū)管理建設(shè)中的重要作用。

（二）努力提升社區(qū)管理自治，增強(qiáng)社區(qū)居民參與度

回遷型社區(qū)成立居委會(huì)后，居民自治必將成為社區(qū)管理的重要支撐。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)與社區(qū)權(quán)責(zé)明確，職能落實(shí)下放后，社區(qū)居民成為社區(qū)真正的主人。如何開(kāi)展社區(qū)居民在自我管理、自我教育和自我服務(wù)意識(shí)的整體提升工作，成為社區(qū)發(fā)展的核心動(dòng)力。廣泛開(kāi)展各類(lèi)培訓(xùn)，提升社區(qū)管理者的工作能力和業(yè)務(wù)水平，建章立制，逐步完善社區(qū)居民自治制度，始終堅(jiān)持用“民主”的方法管群眾，真正增加居民在社區(qū)管理建設(shè)中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮廣大群眾在社區(qū)管理建設(shè)和自我治理中的主力軍作用。居民直接參與社區(qū)日常管理自治深刻影響到社區(qū)的健康發(fā)展，暢通居民參與社區(qū)管理的渠道，用民主協(xié)商的方式處理社區(qū)事務(wù)既可以降低社區(qū)居委會(huì)在日常管理過(guò)程中某些局限作用，又可以最大限度發(fā)揮社區(qū)中介等組織促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的力量，多措并舉地將有利于社區(qū)發(fā)展、整合各類(lèi)資源和增強(qiáng)居民參與度等結(jié)合起來(lái)，共同為社區(qū)建設(shè)建言獻(xiàn)策。

（三）完善社區(qū)各項(xiàng)職能，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量提升社區(qū)服務(wù)水平

社區(qū)職能的本質(zhì)是管理服務(wù)居民，最終目的是要促進(jìn)社區(qū)更快更好發(fā)展。社區(qū)服務(wù)的主體是廣大居民，居民的多樣化對(duì)社區(qū)服務(wù)水平的多元化提出了更高要求。扶持社區(qū)服務(wù)志愿者組織等社會(huì)力量廣泛參與是提升服務(wù)水平的有效途徑。可以通過(guò)給社區(qū)一定的財(cái)政力量支持，如項(xiàng)目補(bǔ)貼、辦公地址、稅收優(yōu)惠等，大力調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與到社區(qū)服務(wù)中來(lái)。

（四）強(qiáng)化社區(qū)文化基礎(chǔ)，不斷加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)的同時(shí)，更應(yīng)該高度重視社區(qū)的文化建設(shè)。大力發(fā)展社區(qū)文化，積極組織豐富多彩的群眾性文化活動(dòng)，充分滿足社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的精神文化需求是一項(xiàng)長(zhǎng)期而系統(tǒng)的工作。文化建設(shè)是調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)管理建設(shè)積極性的有效方式，在這個(gè)過(guò)程中也能把社區(qū)內(nèi)愿意為居民服務(wù)的優(yōu)秀人才發(fā)掘出來(lái)，進(jìn)而選入社區(qū)工作者隊(duì)伍，著力打造一支為民服務(wù)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的社區(qū)管理服務(wù)隊(duì)伍。（作者單位為陜西省西咸新區(qū)空港新城管理委員會(huì)）