淺析上海市公共租賃住房有效供給不足問題

【摘要】隨著社會經濟的快速發展，城鎮居民收入差距進一步加大。特別是一線城市，住房困難群體愈發龐大。作為滿足廣大住房困難群體保障需求的公共租賃住房卻存在著有效供給不足的情況。另外，在中國經濟邁入“經濟新常態”，一線城市進入城市更新背景下，可供于建設公共租賃住房的增量土地卻越來越少。本文以上海市為例，重點探討一線城市公共租賃住房有效供給不足的問題，并對問題成因進行分析。

【關鍵詞】公共租賃住房；有效供給；問題；成因

一、公共租賃住房的定義

根據中央《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》以及上海市《本市發展公共租賃住房的實施意見》對公共租賃住房的定義，公共租賃住房是由政府提供政策支持，以市場化手段運作，在套型面積、供應對象、租金價格上有所限定，面向住房困難群體提供的租賃式住房。上海市的公共租賃住房的作用是，填補廉租住房、經濟適用房、共有產權保障住房辦法無法解決或邊界交叉的空白，將住房保障覆蓋面從城鎮戶籍人口擴大到有基本穩定工作的城市常住人口，具體包括市青年職工、引進人才和來滬務工人員。

二、有效供給不足問題及成因分析

（一）上海市公共租賃住房有效供給不足問題

1.數量上供不應求

截至“十二五”末，全市公共租賃住房（含單位租賃房）累計8.77萬套，僅約占上海市“十二五”期間保障性住房的12.69%。從住宅存量及住宅靜態需求分析：2015年末，上海市常住人口為2415萬人，其中戶籍常住人口1434萬人，外來常住人口為981萬。上海2015年的總戶數為：536.76萬戶（戶籍人口），2.7人/戶（戶籍人口）。按照2415萬常住人口計算，每戶2.7人，按每家僅一套房測算，上海需要900萬套左右的住宅。根據城市數據團2015年對于各大房產網站的數據整理統計，上海市轄區范圍內共計約有2.6萬個小區，一共約有760萬套住宅。不考慮住宅空置情況，大約還存在140萬套住宅的供應缺口。從租賃住房靜態需求分析：假設外來常住的981萬人口中的3/4住在1434萬的戶籍家庭中，剩余1/4外來常住人口假設按照平均2人需要一套租賃住房，外來人口依然需要122萬余套租賃房來滿足相應外來常住人口的需求。

因此，從上海常住人口住宅靜態需求估算、外來常住人口公共租賃住房靜態需求估算、公共租賃住房絕對數量及占保障房百分比看，上海市公共租賃住房絕對數量供給還存在不足。

2.結構上供求不對應

2012年初，上海首批兩個市籌公租房項目入市后申請不如預期，上海因此一度將公租房申請截至日期延長。2016年，根據上海幾個區屬公共租賃住房運營公司運營情況介紹，由于相當數量的公租房地段偏遠，且價格相對周邊普通租賃住房沒有太大價格優勢，受理公租房申請總量約占供應房源總量的七到八成。由此可見，公租房開建前的土地資源錯配也對公共租賃住房的保障作用再打折扣。

（二）問題成因分析

1.新增規劃建設土地資源限制及存量土地資源的閑置

土地是最基本的生產資料。如果沒有可用于建設公共租賃住房的土地，自然皮之不存，毛將焉附。根據《上海市城市總體規劃（2017—2035）》，上海要實現“緊約束下的睿智發展”，即“為應對挑戰和城市未來發展的不確定性，規劃建設用地總量實現負增長（由3226平方公里削減到3200平方公里）”。可見上海市新增建設用地總量控制對于公共租賃住房土地的供給不足是首要問題。既然從建設增量土地中無法獲取更多的公共租賃住宅新增建設用地，存量土地資源是否可以利用呢？根據易居研究院的調查報告，上海國企擁有的工業存量用地約占上海市城市更新土地資源的半壁江山。然而由于種種因素，這些存量土地資源中有很大部分被低效利用甚至閑置的情況普遍存在，用于規模建設公共租賃住房的屈指可數。

2.投資、建設、營運主體均以政府為主，市場參與太少

從上海公共租賃住房“十二五”期間的建設來看，上海公共租賃住房建設主要有兩種模式：一是上海政府從存儲土地中拿出一部分，或者是調整企業土地用途，定向建設公共租賃住房。這類土地投入到市場后，讓房地產開發企業、用工比較集中的企業，以及其他投資者自己去建設公租房，并擁有這部分公租房的所有權。二是政府劃撥土地，吸引社會機構主要是用工比較集中的開發區、產業園區，以及一些用工比較集中的大企業來參與建設，即配建為主。然而由于上海市各區住房保障欠賬太多，市、區財政投入的財力也非常有限。另外，由于住房租賃市場發育不完善等原因，對公共租賃住房的盈利能力及資金回收周期預期不明朗，市場上社會機構參與較少。

三、結語

上海市公共租賃住房有效供給不足是顯性化的社會問題，需要得到包括政府在內的社會各方予以高度關注。在當前形勢下，擁有存量土地資源的國有企業首先需要主動承擔起社會責任，積極與地方政府開展合作，義不容辭地投身到公共租賃住房建設當中去，方能化解公共租賃住房建設用地供給不足以及投資主體匱乏這兩個制約公共租賃住房發展的瓶頸問題。政府需要加強行政引導，完善各方合作共贏的體制機制，為企業創造更多更好的可行條件，激發市場活力與創造力。通過政企合作，供應滿足社會需求的公共租賃住房，讓在城市中生活的所有人都能住有所居、安居樂業，實現城市讓生活更美好的目標。

參考文獻

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[2]陳勁松.公有住房浪潮——國際模式與中國安居工程的對比研究[M].北京：機械工業出榜社，2006.

作者簡介：馮新春（1983—），男，江蘇南通人，研究生，上海交通大學國際與公共事務學院，研究方向：保障性住房。