關于深入推進深度貧困民族地區脫貧攻堅的調查與思考

宋德福

摘 要：深入推進深度貧困民族地區脫貧攻堅工作，必須進一步加快基礎設施建設，大力推進民族地區產業發展，煥發民族地區鄉風文明新氣象，全面夯實社會事業發展基礎，進一步優化幫扶力量。

關鍵詞：深度貧困;民族地區;脫貧攻堅;措施

中圖分類號：F32 文獻標識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.05.015

文章編號：1009-6922（2018）05-77-06

深度貧困民族地區由于地理位置邊遠、基礎設施欠賬多、思想觀念落后、內生動力不足等因素，脫貧攻堅呈現出與其它地區不同的特點，是脫貧攻堅主戰場。樂山市金口河區、峨邊彝族自治縣和馬邊彝族自治縣（以下簡稱“兩縣一區”）地處四川盆地西南邊緣的小涼山地區，屬樂山市深度貧困民族地區，是樂山市脫貧攻堅的主戰場。為加快樂山深度貧困民族地區脫貧攻堅工作，根據“大學習、大討論、大調研”工作安排，樂山市政協提案委組織力量深入“兩縣一區”，進村入戶開展調查研究，并赴涼山彝族自治州金陽、美姑、雷波等地學習考察，清家底、明現狀、找問題、尋出路，認真分析思考，積極謀劃對策措施。

一、樂山市深度貧困民族地區脫貧攻堅的基本情況

近年來，樂山市 “兩縣一區”聚焦“兩不愁、三保障”和“四個好”目標，精準扶貧、精準脫貧，在基礎設施、穩定增收、公共服務、體制機制、凝聚合力等方面都取得了良好成效。通過全市上下努力攻堅，至2016年底，“兩縣一區”貧困人口減少3.75萬人，貧困村減少32個。雖然深度貧困民族地區脫貧攻堅取得了一定成就，但仍屬階段性成效。由于樂山深度貧困民族地區地理位置邊遠，社會發展“一躍千年”，基礎設施欠賬多，思想觀念落后，內生動力不足等因素，“兩縣一區”脫貧攻堅工作呈現與樂山其它地區不同的特點特征，仍是樂山脫貧攻堅主戰場。

（一）貧困人口占比高

受歷史、自然、人文、環境等因素的影響，深度貧困民族地區貧困人口比例仍然較高。截至2017年底，“兩縣一區”仍有107個貧困村未退出，2.8萬名貧困人口未脫貧，占全市貧困人口的62.2%。

（二）貧困人口地域分布廣

“兩縣一區” 地形地貌特殊，深度貧困民族地區人口居住分散，特別是彝族群眾多數居住在山頂半山腰上，村與村、組與組、戶與戶之間有些相隔十幾二十幾公里。

（三）整體貧困現象突出

近年來，通過采取一系列的精準扶貧措施，“兩縣一區”的脫貧攻堅工作取得了一定成績。但受貧困廣度、深度、難度等因素影響，整體貧困現象仍然突出。以馬邊彝族自治縣為例，該縣貧困發生率目前高出樂山市9.05個百分點，高出四川省8.31個百分點。

（四）貧困問題仍然明顯

“兩縣一區”群眾的生產生活條件雖然有了很大改善，但行路難、飲水難、就醫難、通訊難、增收難等問題依然存在，因病、因殘、因災致貧返貧現象突出。

（五）陳規陋習尚未消除

受傳統文化影響，貧困地區群眾“養豬過年、養羊御寒、養雞換鹽巴錢”的輕商觀念、“以酒當茶、殺牲待客、好要面子”的傳統習俗、“薄養厚葬、高額彩禮、相互攀比”等陳規陋習尚未消除。

二、樂山市深度貧困民族地區脫貧攻堅工作當前存在的困難

（一）基礎設施薄弱

“兩縣一區”地處邊遠山區，山高坡陡，溝壑縱橫，受地理環境影響等原因，基礎設施較為薄弱，土地生產率低，廣種薄收、靠天吃飯。

1.鄉村交通能力不足。雖然仁沐新高速馬邊支線、峨漢高速等高速公路在建，但目前“兩縣一區”均不通高速，馬邊縣無鐵路，峨邊縣、金口河區雖有成昆鐵路過境但標準低、運行慢、通行能力低，國省干線公路里程短，技術等級不高，通行保障能力較低。縣鄉公路和通村公路的路網結構不合理，建設標準偏低，服務質量難以滿足日益增長的交通服務需求。以馬邊為例，對外通道僅有國道348線（原省道103線）和馬新路，全縣通村公路通暢率為78%，還有4個村不通公路，未能形成有效的路網循環。

2.水利設施基礎薄弱。由于地處偏遠山區，施工難度大，各種建設成本大幅上升，造成水利設施建設總體滯后，缺少骨干水利工程，僅峨邊有一座小二型水庫，小微型水利工程建設與其它區縣相比也嚴重不足，水利設施基礎薄弱。

3.農村電網亟待改造。脫貧攻堅人口布局變化、城鎮和村寨發展需要等對農村電網提出新的需求，部分地方還存在線路老化、電壓值不夠等問題，群眾用電存在較大安全隱患。

4.通訊設施與發展需要仍不匹配。信息是現代社會的基礎，也是經濟社會發展的源泉和動力。隨著脫貧攻堅的不斷推進，“兩縣一區”通訊設施覆蓋不足等問題，已成為脫貧攻堅和經濟社會發展的制約因素。

（二）產業發展存在短板

經過多年的產業扶貧和產業項目培育，“兩縣一區”農業產業發展規模有明顯擴大，農民人均純收入有一定提高，但產業結構配置不優的問題依然突出。

1.持續增收產業難。“林、茶、畜”三大農業主導產業發展水平較為低下，龍頭企業和專合組織功能單一、數量不足，帶動能力不強。發展基礎薄弱，新、奇、特產業市場有局限、不穩定、風險大;而常規產業相對產能過剩、效益低，適度規模發展難。發展方式單一，規劃產業時趨于快餐化，且方案多變;對發展具有長期效益的項目缺乏積極性，因為見效周期長的扶貧產業，按期脫貧有壓力。

2.工作推進有阻力。建成的貧困村集體經濟組織依然存在起步晚、規模小、成效慢等問題，扶貧產業發展后勁不足，對貧困人口致富增收作用相當有限，帶動力不強。部分貧困戶“等、靠、要”思想較為嚴重，參與性差;鄉鎮、村“兩委”與貧困戶對接溝通不暢，不能及時達成統一認識，項目實施難;集體經濟薄弱，缺乏產業龍頭企業、致富帶頭人，貧困戶缺乏自主創業精神;對貧困村發展集體經濟的政策扶持不到位，發展過程中存在項目難選、資金難籌等問題。

3.收益保障不穩定。龍頭企業帶動脫貧、產業基地支撐脫貧發揮作用不強。村“兩委”和貧困戶自主發展的產業，存在資金、技術、市場問題，收益不穩定。多數貧困村將產業發展資金直接入股到合作社收取固定收益的分紅，分紅比率較低，資金收益不高，增收效果不明顯。

4.扶持基金使用率低。截至2017年8月底，馬邊縣產業扶持基金使用率僅為14.1%。在部分地區扶貧小額貸款實施過程中，金融機構和農戶冷、政府和干部熱現象屢見不鮮，扶貧基金未能充分發揮效用。

（三）內生動力仍顯不足

群眾是脫貧工作的主體。然而在調查中發現，部分群眾脫貧攻堅的意愿和積極性不高，主動性不強，存在“黨委政府要我脫貧”，而不是“我要脫貧”的思想，缺乏內生的脫貧意愿和對幸福生活的向往追求。

1.主體意識不強。“兩縣一區”部分貧困群體主體意識不強，沒有把脫貧攻堅當成自己的事，仍然存在“等、靠、要”思想。由于宣傳的不到位，認識上的偏差，部分貧困戶把自己當局外人，認為脫貧是黨委政府的事，是聯系部門和干部的事，脫不脫貧與自己關系不大，存在“干部干，群眾看，曬著太陽等小康”的現象。

2.內生動力不足。老、弱、病、殘，這部分人是貧困人口的主體，沒文化、少見識、缺技術、憑經驗，對新政策、新知識的接受和認識程度還不夠，對自身發展缺乏思考，缺乏致富能力和發展門路，依靠自身勞動脫貧奔小康的內生動力不足。

3.落后思想觀念根深蒂固。受兩千多年奴隸制社會的禁錮，彝族先民長期與世隔絕，為了避戰亂、求生存，在大小涼山高二半山區、高寒山區遷徙繁衍、山地游耕，呈現大散居、小聚居狀態，缺乏固定的生活場所、穩定的物質積累，家園意識、財富意識、商品意識淡薄，一些陳規陋習根深蒂固。改變貧困地區的落后傳統習慣更是一場深刻、艱巨的思想革命，移風易俗融入現代生活絕非一日之功，不可能一蹴而就。

（四）社會事業發展相對滯后

社會事業進步是衡量一個地區是否發展的重要標準。經過多年的努力，“兩縣一區”社會事業發展有了較大發展，但仍相對滯后。

1.社會事業基礎設施仍然落后。受地域因素和條件限制，“兩縣一區”教育、文化、衛生等社會事業落后，亟需改造大量鄉鎮便民服務中心、學校、鄉鎮衛生院等。以峨邊為例，按照“一低三有”的摘帽標準，全縣還有19個鄉鎮便民服務中心、30所中心學校、8個鄉鎮衛生院急需升級達標改造。

2.專業隊伍人才缺乏。近年來，“兩縣一區”建成了一批學校、醫院等，但由于與其它地區相比，樂山民族地區地理位置偏僻、生活條件相對較差，教師、醫生等專業技術人才等流失較多，專業人才缺乏，不足以支撐整個社會事業發展。民族地區基層醫務人員嚴重缺乏，部分鄉鎮醫療機構空編率近25%。主要原因是待遇差，特別是村醫無固定工資、無編制，收入主要靠參加基本公共衛生服務獲得。

3.健康扶貧政策需完善。醫療機構醫保報銷年度額度絕大部分不足，超出部分被暫扣，待年終決算后第二年下撥，醫院運行困難。馬邊縣醫療機構扣費最多達85%，有的醫院現已無錢購買藥品，貧困人口就醫無藥物治療。此外，貧困人口就醫數量增加和普遍存在的過度占用醫療資源等因素，加劇了資金緊張局面。加上政策宣傳不到位，許多貧困人口甚至一些幫扶干部對縣域內住院費用政策理解為看病不要錢，因此拒付個人應付部分或與醫院吵鬧，還有部分貧困戶對衛生扶貧救助基金政策理解有誤而不能享受救助。

（五）扶貧力量整合不夠

黨中央把解決貧困人員脫貧作為全黨的頭等大事，各級黨委政府高度重視，集中全社會的力量，全力以赴開展扶貧攻堅。但在工作推進過程中，仍存在幫扶力量整合不夠，有分散龐雜之嫌。

1.各種會議資料過多。扶貧人員本身的業務工作量就大，要走訪調查做到扶貧“六精準”，要為貧困戶建檔立卡，要反復編制各類規劃、方案和臺帳，要協助處理村務，第一書記還要協助搞好村級黨建等等，但各級各類會議、資料、督查過多，讓扶貧人員特別是第一書記陷于新的文山會海中，疲于應付。

2.幫扶力量整合欠佳。幫扶力量統籌安排不力，幫扶工作合力不夠，結對幫扶干部履職隨意性大，精準扶貧在實際工作中變成了幫扶力量的大會戰，有的貧困縣甚至讓教師暑期不休假集中參加扶貧。無論是省定貧困村還是市定貧困村甚至是非貧困村，經常是車水馬龍，各類幫扶人員你來我往，成群結隊，千方百計證明各自的存在和作為。特別是有督查時，各路人馬更是悉數到崗，嚴陣以待。雖然每個扶貧人員都是精干的，工作也十分投入，但不少人總覺得用不上力，對貧困戶幫助不大，作用和貢獻太小。

三、對深入推進深度貧困民族地區脫貧攻堅工作的對策建議

（一）全面發力，進一步加快基礎設施建設

1.加快交通基礎設施建設。加快推進成昆鐵路等鐵路建設，重點推進仁沐新高速井沐馬段、峨漢高速、樂西高速項目建設，開展普通國省干線提檔升級，加快深度貧困地區對外聯絡交通建設。以建設“四好農村路”為重點大力發展鄉村交通，完善村鎮道路交通網絡，深入實施通村路達標改造建設。到“十三五”末，實現“兩縣一區”通高速，所有區縣至少有兩條二級以上國省干線公路，所有鄉鎮通油路，所有建制村通硬化路。

2.加快農田水利設施建設。規劃建設并重，在“兩縣一區”規劃建設水庫、重點江河治理、城鎮防洪工程等工程;加強水源地保護，大力實施農村飲水提質增效，抓好農村安全飲水工程建設;加快高效節水、小型農田水利建設等農田水利灌溉工程建設，全面完善農田水利設施體系，夯實農業農村發展和脫貧攻堅基礎。

3.加快農村電網建設。根據脫貧攻堅人口布局變化、城鎮和村寨發展需要及時調整農村電網布局，通過開展新一輪農村電網改造升級工程、農村水電增效擴容等相關設施建設，進一步提升農村電網質量和可靠性，確保農村電網供需匹配、安全運行。

4.加快通信設施建設。通過建設通信基站，新建光纖寬帶端口及配套設施等措施，進一步加快“兩縣一區”通訊和網絡設施建設;采取政府補貼、企業減免、社會支持等方式，鼓勵農村貧困戶使用信息網絡，提高寬帶家庭普及率。