境外低效用地再開發借鑒和啟示

董啟國

【摘要】我國城鎮低效用地再開發起步較晚，而境外開展較早，有豐富的經驗可借鑒。本文比較了日本、中國臺灣土地重劃，新加坡、中國香港、韓國市區重建，英國、美國、法國、意大利、荷蘭國家城市更新，以及美國、加拿大、德國和英國棕地開發低效用地再開發的實施主體、主要做法、資金籌措、法律政策等，分析其取得成效和存在問題。在此基礎上，提出對我國城鎮低效用地再開發有借鑒意義的啟示。

【關鍵詞】低效用地；再開發；借鑒；啟示

1、引言

隨著工業化和城市化的快速發展，城鎮建設用地供需矛盾日益突出。為了進一步提升節約集約用地水平，提高城鎮化質量，促進經濟發展方式轉變，開展城鎮低效用地再開發工作勢在必行。由于我國低效用地再開發起步較晚，尚未形成統一認識，而境外開展較早，相對較為成熟，故有借鑒之必要。

2、境外低效用地再開發借鑒

2.1日本、中國臺灣土地重劃

土地重劃就是根據都市發展趨勢，而將都市計劃區域內，或都市邊緣中雜亂不規則的地形地界和畸零細碎、不合經濟使用的土地，在一定范圍內，依據法律（中國臺灣地區）或對應原則（日本，即對應土地區劃整理之前的宅地的位置、面積、環境條件等因素，決定土地區劃整理后的宅地），將其進行有規則的重新區劃，以此達到完善公共設施和提高宅地利用率的目的。

日本和臺灣土地重劃情況見表1。據統計，日本全國城市30%建設用地通過土地重劃獲得，臺灣城市建設中35%土地來源于市地重劃。此外，土地重劃還提供了城市土地的利用率和利用價值，規范和健全了地籍管理業務，穩定稅源和增加稅收，帶動相關產業。但也存在一些問題：①土地重劃與城市規劃脫節。在臺灣地區，市地重劃和城市規劃分屬不同部門負責，常有脫節現象發生。②預留地分散。預留地（抵費地）分別留在各個街坊內，較為分散，難以統籌運用。③重劃負擔不合理。公共設施用地并非全是重劃區內居民使用，但用地及建設費用由其負擔不合理。④土地資源浪費。重劃后大部分土地分配給原土地所有人，政府所掌握的土地較少，難以從事有規劃的城市建設。

2.2新加坡、中國香港、韓國市區重建

市區重建是指在城市范圍內，根據當地實際情況和發展規劃，為早期欠缺規劃或是建筑物日久失修而做出全面或部分地區性的重建，以改善城市面貌，促進經濟社會協調發展。

新加坡、中國香港和韓國市區重建情況見表2。市區重建改善居住環境，提升住宅價值，發展成景點，吸引顧客，為區域帶來經濟效益的同時，可增加就業機會。雖然市區重建取得一定成效，但在實施過程中存在的隱患也不容忽視，如城市重建日趨單一化，缺乏特色，重“重建”，輕“保護”。

2.3英國、美國、法國、意大利、荷蘭城市更新

城市更新是一種將城市中已經不適應現代化城市社會生活的地區作必要的、有計劃的改建活動。其目的是對城市中某一衰落的區域進行拆遷、改造、投資和建設，以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質空間，使之重新發展和繁榮。

英國、美國、法國、意大利、荷蘭城市更新情況見表3。城市更新的實施不僅美化城市形象，也為城市發展拓展空間，同時有效防止了城市退化現象，增強了城市中心的吸引力，帶來一定的經濟和社會效益。在城市更新過程中，也遇到一些問題。如城市更新破壞了原有社會關系，加大基礎設施建設壓力，城市建設單一化，缺乏多樣性，損壞社會公平，加劇城市與郊區、社會不同階層的隔離與不平等。

2.4美國、加拿大、德國、英國棕地開發

棕地開發是指綜合運用經濟、法律、污染治理技術等手段，消除棕地存在的污染，恢復到可利用狀態，并進行必要的土地開發，提高土地利用率的綜合活動。

美國、加拿大、德國、英國棕地開發情況見表4。棕地開發利用取得一些成效：①減輕綠地開發壓力；②提升自然環境質量；③使城市衰落地區獲得再生和發展的機會；④提升棕地所在區不動產價值；⑤能夠利用部分現存資源，減少投入成本。不知之處主要表現為，由于政策的不確定性、信息不對稱、資金不充裕、監管的延遲等，棕地再開發將面臨環境、財務、政策不完善，審批繁瑣等風險，導致棕地再開發數量減少。

3、境外低效用地再開發啟示

（1）樹立城市理性增長、節約集約用地、可持續發展理念

日本和中國臺灣的土地重劃、美國的精明增長、荷蘭的緊湊型城市更新、歐美的棕地開發等都是城市理性增長的體現。中國城鎮土地資源供需矛盾非常緊張，亟需改變以往依靠新增建設用地的擴張方式，挖潛存量建設用地，提高節約集約用地水平，建設“緊湊型城市”，促進經濟、社會、生態的可持續發展。

（2）健全的法律、法規是低效用地再開發的重要基礎

不同國家或地區的低效用地再開發，都建立了一套較為完善的法律法規體系，詳細規定了實施的內容、目標、程序、各方責任和義務等相關內容，以約束和指導管理工作。因此，我國有關部門也需根據發展形勢、政策實施的效果適時做出調整，并對相關法律法規及時修訂，以滿足低效用地再開發的需要。

（3）明晰的權屬關系是低效用地再開發的前提條件

低效用地再開發中涉及多方利益關系，如處理不好，會造成沖突，影響開發進程。一般而言，土地私有制國家，產權明晰，增值收益主要歸土地所有者，政府有小部分收益；而對國有和私有共存的國家，因政府公權力，可利用法律征購土地，增值收益由政府支配。因此，應理順再開發產權，在再開發時進行權屬調查，同時要加強城鎮土地產權制度研究，構建產權清晰、交易成本低廉、易流轉、具備法律保障的產權體系。

（4）科學的規劃控制與引導是低效用地再開發的關鍵

通過系統科學的規劃引導低效用地再開發，既能解決近期發展需要，又能為長遠發展留足空間。因此，應依據土地利用總體規劃和城鎮建設規劃，編制城鎮低效用地再開發專項規劃，做好與控制性詳細規劃等協調銜接，統籌城市功能再造、產業結構調整、生態環境保護、歷史文化傳承等。

（5）政府或專門機構在低效用地再開發中發揮積極作用

低效用地再開發過程中，政府的積極作用不可或缺。許多國家政府既運用一些激勵性政策吸引企業對再開發進行投入，又維護公眾利益，在利益相關方中起協調、引導、監察和調解作用。此外，有的還設有相關部門開展工作，包括政府專管部門、隸屬與政府部門的機構、獨立與政府的機構，同時還有政府、私人及居民共同組建的機構等。不同部門各司其職，協同配合，從而形成良好的實施管理機制。

（6）多元化的資金籌措及改造模式是低效用地再開發的保障

各國各地資金運作方式多樣，如通過政府財政支持運作的，通過地方機構和聯邦政府的補貼來籌集改造資金的，也有私人和社區包括超級基金、政府部門的資助以及各種社會經濟團體的投資等。因此，在規范管理的基礎上，應運用市場機制和手段，鼓勵土地權利人和集體經濟組織等市場主體參與城鎮低效用地再開發，形成形式多樣的改造開發模式，充分調動土地權利人和社會各方積極性。

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