易地扶貧搬遷集中安置區(qū)建設問題及規(guī)劃對策研究

孫燦　黃天意

【摘要】“十三五”時期，是全面建成小康社會的決勝階段。易地扶貧搬遷工程作為精準扶貧、精準脫貧的重大舉措之一，以確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口與全國人民一道邁入全面小康。

本文以湖南省為對象地域，針對易地扶貧搬遷集中安置區(qū)建設過程中出現(xiàn)的問題為導向，提出解決問題的具體規(guī)劃對策，助力集中安置區(qū)建設技術瓶頸突破，為搬遷貧困戶實現(xiàn)“生態(tài)、生產、生活”三生融合提供了良好的住地保障。

【關鍵詞】易地扶貧搬遷；集中安置區(qū)建設問題；規(guī)劃對策

1、研究背景

“十三五”時期，是全面建成小康社會的決勝階段。根據(jù)《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，十三五期間加快實施易地扶貧搬遷工程，以從根本上解決居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困人口的脫貧發(fā)展問題。易地扶貧搬遷是指將生活在缺乏生存條件地區(qū)的貧困人口搬遷安置到其他地區(qū)，并通過改善安置區(qū)的生產生活條件、調整經濟結構和拓展增收渠道，幫助搬遷人口逐步脫貧致富。易地扶貧搬遷工程作為精準扶貧、精準脫貧的重大舉措之一，以確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口與全國人民同步進入全面小康。

2016年1月湖南省發(fā)布《關于印發(fā)湖南省“十三五”時期易地扶貧搬遷實施意見的通知》明確：力爭“十三五”期間完成80萬左右人口搬遷任務。2016年底全省49個貧困縣、5871個貧困村、331萬貧困人口中80萬需要通過易地扶貧搬遷安置達到小康水平。

2、現(xiàn)狀問題

筆者經過對龍山、石門、慈利等10多個貧困縣的易地扶貧搬遷村莊和集中安置區(qū)建設現(xiàn)場進行過調研，搬遷對象可謂之“貧中之貧、困中之困”，多散居住在武陵山區(qū)的高山深谷之中，為生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)以及地方病疫長存的地帶，人煙稀少罕至、交通極其不便、設施配套幾近空白，社會改革紅利還未覆蓋……急需通過易地搬遷方式來實現(xiàn)人居環(huán)境和生活品質的改善。而在已經實施了易地扶貧搬遷，且扶貧對象已經搬入集中安置區(qū)生活的村莊，調研過程中也發(fā)現(xiàn)存在以下幾個常見的不容忽視的建設問題。

2.1集中安置區(qū)建設造成對人文、自然環(huán)境的消極影響

部分集中安置區(qū)在選址前期沒有與相關規(guī)劃進行充分對接，包括未銜接國土規(guī)劃，侵占基本農田；未對接歷史文物部門或其他涉及生態(tài)安全的部門，在歷史文化名村保護范圍、文保單位保護范圍以及生態(tài)紅線區(qū)域開展安置區(qū)建設活動，對現(xiàn)狀傳統(tǒng)歷史要素造成不可補救的損害，或因建設活動對自然生態(tài)環(huán)境的人為破壞，如土地平整過程中采取挖山填湖等改變自然地貌過大的工程措施，或未經過災情調查和初步勘探選址于易塌方區(qū)或易滑坡地帶，導致需夯實基礎而增加的建設成本與未來存在安全隱患的風險成本。

2.2集中安置區(qū)建設未因地施策導致的建設混亂

安置區(qū)選址不同就決定了各自先天的差異性，有依傍工業(yè)園區(qū)、風景區(qū)、鄉(xiāng)村旅游區(qū)的，亦有簡單就近安置毫無依托的，而現(xiàn)狀建設過程中的單一建設模式，在沒有結合區(qū)位條件和周邊情況基礎上，僅孤立的依據(jù)單項安置人口規(guī)模進行設施的配套，以至于不能滿足安置區(qū)本身和區(qū)域的需求，同時建設過程中由于導向缺失造成的混亂與無側重；另外未結合上位規(guī)劃的布局，而導致的資源在規(guī)劃層面就有重復浪費。不同基礎前提下，采用相同的標準控制建設，造成必然的資源配置不集約或不均衡。

2.3住房建設扶貧標準不統(tǒng)一，功能設計不合理，地域特色不突出

住房戶型設計方面過于城市化，在投入使用過程中適用性較弱，尤其不能滿足農民耕種、養(yǎng)殖等生產活動的開展。無庭院、小居室、一層樓的房屋相關參數(shù)無法滿足農民傳統(tǒng)建房的心理標準和生活習性。另外扶貧安置房如同城市拆遷安置區(qū)，千村一面，丟失了地方特色元素，丟失了村莊的記憶。

以問題為導向，從規(guī)劃層面進行引導和管控，對于安置區(qū)選址合理、分類科學、布局統(tǒng)籌、標準一致、質量優(yōu)良、過程安全、突出特色至關重要。

3、總體規(guī)劃技術框架

集中安置區(qū)建設應按生態(tài)文明建設總部署的要求，遵循“生態(tài)、生產、生活”三生融合的發(fā)展理念，輔以必要的就業(yè)支撐和民生保障等配套政策，確保通過搬遷安置的農民生產生活水平得到顯著提升、農村經濟走上可持續(xù)發(fā)展道路。以上述總體思路為基礎，重點圍繞“選址原則、規(guī)劃布局、住宅建設、設施配套、環(huán)境營造、指標控制和建設樣板戶型參考”這七大方面展開規(guī)劃導引和實施管控，規(guī)劃技術框架如圖1所示。

4、主要規(guī)劃對策分析

4.1生態(tài)優(yōu)先，科學選址

突破傳統(tǒng)技術路線的研究范疇，將生態(tài)環(huán)境保護、歷史文化保護要求納入規(guī)劃技術框架，并作為建設可行的前提條和選址基礎，按“底線”原則管控集中安置區(qū)的所有建設活動。安置區(qū)選址時必須對接當?shù)氐膰烈?guī)劃、鎮(zhèn)村規(guī)劃等上位規(guī)劃，掌握基本農田范圍與村莊可集中建設用地區(qū)域；對接水利、負責災情預警預防的部門了解災害頻發(fā)區(qū)；對接文物部門，清楚搬出和搬入地的文物保護單位、傳統(tǒng)村落等保護范圍；同時對接相關部門參照《生態(tài)保護紅線劃定技術指南》，對重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等區(qū)域劃定嚴格的管控邊界。集中安置區(qū)選址必須位于以上劃定區(qū)域外部，宜結合村莊規(guī)劃建設用地布設。

另外在建管并舉過程中，明確響應生態(tài)文明建設，對青山綠水 堅持“留住”態(tài)度，要求建設全過程能達到大氣、水、土壤等環(huán)境要素的質量標準。明確堅守文化自信的道路，對傳統(tǒng)村落物質與非物的堅持“留住”態(tài)度，并以此軟、硬兩方面的自然與歷史稟賦作為集中安置區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根基，按《歷史文化名城名鎮(zhèn)保護條例》對集中安置區(qū)搬出地、搬入地的硬、軟傳統(tǒng)文化資源進行保護與傳承。

4.2合理分類，規(guī)劃布局

4.2.1合理分類

首先分清集中安置區(qū)所屬類型，按類構建建設技術導控標準。易地扶貧搬遷集中安置區(qū)可以劃分為四類：○1行政村內就近集中安置區(qū)：依托交通條件引導本行政村內扶貧搬遷對象就近集中安置，規(guī)模一般控制在 10 至 50 戶。○2建設移民新村集中安置區(qū)：依托新開墾或調整使用的耕地，建設移民新村，引導扶貧搬遷對象集中安置，規(guī)模一般控制在 50 至 100 戶?！?依托小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)安置區(qū)：結合新型城鎮(zhèn)化建設，在小城鎮(zhèn)或工業(yè)園附近，依托二、三產業(yè)的發(fā)展帶動，對有一定勞務技能、商貿經營基礎的扶貧搬遷對象進行集中安置，其安置規(guī)模按照城鎮(zhèn)規(guī)劃或園區(qū)規(guī)劃的人口承載能力上限具體部署。○4依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置區(qū)：在當?shù)厣鷳B(tài)旅游、民俗文化等資源豐富的地區(qū)，因地制宜打造鄉(xiāng)村旅游重點村或旅游景區(qū)，引導扶貧搬遷對象就近集中安置，安置對象以旅游服務業(yè)為生產生活基礎，規(guī)模依據(jù)景區(qū)、景點旅游服務人口的需求進行確定，一般控制在20至50戶。