國家監(jiān)察權屬性探析

[摘要]監(jiān)察權的屬性是監(jiān)督權之一，這是監(jiān)督權產(chǎn)生發(fā)展演變的必然結果。監(jiān)察權具有監(jiān)督、調查、處置三項權能，其中監(jiān)督權是基本權能，是常態(tài)化的權力實施狀態(tài)，調查權和處置權是監(jiān)督權的延伸和保障。監(jiān)察權的獨立權能，在運行中形成了具有自身特點的法律關系：主體是國家監(jiān)察委員會；客體指各類濫用職權的貪腐行為；內容是對公職人員依規(guī)依法監(jiān)督檢查、調查，并做出處置。維護監(jiān)察權的屬性，必須保障監(jiān)察權的獨立性，推進監(jiān)察權法治化，強化監(jiān)督權的有效監(jiān)督。

[關鍵詞]監(jiān)察權；監(jiān)督權；屬性

[中圖分類號]D922.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—0274（2018）04—0056—06

[作者簡介]邱曼麗，女，交通運輸部黨校副教授，中央黨校研究生院博士生。

將監(jiān)察機關與人大、政府、司法首次并列提出見于黨的十八屆六中全會公報：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督。”2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》啟動了改革實踐，為保證改革有序推進，2016年12月，十二屆全國人大常委會第25次會議通過了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。2017年10月中共中央辦公廳印發(fā)《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在全國范圍內深化國家監(jiān)察體制改革的探索實踐，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。隨之修訂的《憲法》以及隨后出臺的《國家監(jiān)察法》，將監(jiān)察權上升到國家意志的高度，賦予其國家強制力，產(chǎn)生了體現(xiàn)國家監(jiān)察屬性的新型法律關系。對監(jiān)察權屬性的科學認識是厘定監(jiān)察權與其他權力的邊界，發(fā)揮其應有功能的重要前提。圍繞“監(jiān)察權是什么性質”的權力，學理界進行了多角度、多層次的探討。本文圍繞“監(jiān)察權作為國家監(jiān)督權的一種形態(tài)”這一核心觀點，從歷史溯源、權能依據(jù)、法律關系等視角展開論證。

一、監(jiān)察權的屬性辨析

認識監(jiān)察權的屬性，首先要清晰界定監(jiān)察權。監(jiān)察權是由專責機構行使監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況，調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪行為并做出處置決定的權力①。監(jiān)察權將原隸屬于政府的行政監(jiān)察權、行政違法預防權，原隸屬于檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職侵權與職務犯罪預防權整合成為國家監(jiān)察權，使其成為黨中央統(tǒng)一領導下的、由人民代表大會產(chǎn)生的與行政權、審判權、檢察權相平行的權力。

監(jiān)察權屬性為何，這是當前理論界爭議的焦點問題。比較有代表性的觀點有：

一是認為國家監(jiān)察權是一種獨立性的復合性權力。監(jiān)察權是幾種不同形態(tài)及屬性的權力重合或者融合在一起產(chǎn)生并區(qū)別于原形態(tài)屬性的新權力形態(tài)，而非簡單地將不同權力的屬性合并為一個整體權力，并在此基礎上對既往權力屬性進行改造、揚棄和克服進而涅槃，帶來權力屬性的質的飛躍，形成了國家監(jiān)察權作為新型復合性國家權力的本質屬性。其權源的生發(fā)性使其具有天然的行政屬性，但又脫胎于行政權具有相對獨立性。①對此筆者不敢茍同。這一觀點本身自相矛盾，一方面認為是“幾種權力的重合或融合”否定其獨立的地位；另一方面又指出，“權源具有天然的行政屬性”，又具有“相對獨立性”。既獨立又復合，難以自圓其說。“新型復合性”內涵是什么？“相對獨立性”的邊界是什么？并沒有做出有說服力的解釋。該觀點忽視了不同法律關系的固有差異。由于不同領域法律調整是不同的，作為“復合性”的權力，要么是幾類法律關系的并存，要么是產(chǎn)生新的權力。如果是幾種權力結合，就難以用“新型”權力來表達；如果是新型權力必然形成獨立的具有自身特點的法律關系。而持這一觀點的學者游移于二者之間，并沒有給出明確的答案。筆者認為，將監(jiān)察權作為幾種權力的復合，難以解釋監(jiān)察權的獨特權能和特點。

二是認為國家監(jiān)察委員會是由國家權力機關設立的監(jiān)督機關，與公安、檢察機關等執(zhí)法和司法機關性質完全不同。國家監(jiān)察權作為由國家監(jiān)察委員會享有并依法行使的一項憲法性權力，與行政權、審判權和檢察權相比肩，具有區(qū)別于立法權、司法權、行政權的現(xiàn)代“第四權”的獨立地位。？譺？訛這一觀點將監(jiān)察權作為區(qū)別于三種國家基本權力的第四種權力。的確，正在進行的監(jiān)察制度改革，在人大之下設立監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權，賦予其與其他權力同等的地位，實現(xiàn)了由“一府兩院”向“一府一委兩院”的重大權力結構調整。但這“第四種”權力是什么性質并沒有進一步深入探討。監(jiān)察權具有鮮明的監(jiān)督色彩，有學者直言“監(jiān)察權由行政監(jiān)督權、司法監(jiān)督權、紀檢監(jiān)督權”？譻？訛構成，似乎可以直接得出第四權是監(jiān)督權的結論，但從權力構成得出權力屬性未必過于簡單草率。由于紀檢監(jiān)督權的介入，有些學者進而認為，“旨在實現(xiàn)反腐敗目標的監(jiān)察委員會所行使的國家監(jiān)察權，既有政治權力的性質，也有法律權力的特征，是具有中國特色的監(jiān)察權。從法理上看，監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權只是中國特色監(jiān)察權的一部分。……（監(jiān)察權）屬于一種執(zhí)政黨的執(zhí)政權與國家機構的國家治理權相混合的產(chǎn)物，是黨在長期執(zhí)政實踐中創(chuàng)造的一種執(zhí)政方式”？譼？訛。換言之，納入國家權力體系的部分監(jiān)察權只是對非黨員干部實現(xiàn)全覆蓋的需要，是黨執(zhí)政權的實現(xiàn)方式。需要澄清的是國家監(jiān)察權與紀委檢查權的關系。將國家監(jiān)察委與紀委合署辦公，是黨的檢查機關與國家監(jiān)察委員會兩個機構采取一種比較經(jīng)濟高效的方式運行，并不存在某個機關兼并另一機關之說，所以也不意味著兩種權力的結合。當然，國家監(jiān)察權是黨的執(zhí)政權的實現(xiàn)方式之一，紀委檢查權也是執(zhí)政權的體現(xiàn)，是黨自我監(jiān)督的重要方式。仍然存在兩種權力、兩個機構，只是運行方式采取了比較集約高效的形式。所以，本文探討的國家監(jiān)察權限定于國家權力層面，并不包含紀檢權。我國受蘇聯(lián)影響，司法機關包括法院和檢察院？譽？訛，這意味著在我國司法權包含了法律監(jiān)督權。而法律監(jiān)督權的部分權能轉隸給了監(jiān)察權，這就需要分清司法權中的法律監(jiān)督權與監(jiān)察權的權力邊界問題。

三是認為監(jiān)察權與法律監(jiān)督權屬同一結構，只是側重點不同。監(jiān)察委員會并沒有改變國家權力體系中法律監(jiān)督權的結構，而是通過抓住黨員干部及在國家機關中行使公權力的公職人員的廉政建設這條主線來進一步強化國家權力體系中各國家機關對其工作人員的人事監(jiān)督權。？譾？訛這種觀點認為監(jiān)察權并沒有脫離法律監(jiān)督權的結構。法律監(jiān)督權？譹？訛有廣義、狹義之分。廣義上法律監(jiān)督的主體是寬泛的，包括權力機關、行政機關、司法機關、社會團體、政黨、人民群眾、社會輿論等，其監(jiān)督范圍涵蓋了法律規(guī)制的各個領域、各個環(huán)節(jié)；狹義上的法律監(jiān)督權作為專屬國家權力，人大賦予了人民檢察院，其權力行使主要圍繞法律適用開展。認為“監(jiān)察權與法律監(jiān)督權屬同一結構”，并沒有進一步闡明，監(jiān)察權是作為與法律監(jiān)察權相并列的（只是結構相同）的并列權力，還是將監(jiān)察權納入法律監(jiān)督權之中？抑或二者是交叉關系？對這一問題，也存在廣義、狹義的區(qū)別。從廣義上看，筆者贊同將監(jiān)察權視為監(jiān)督權，并進一步認為監(jiān)察權是廣義監(jiān)督權的一種。從狹義上看，監(jiān)察權與法律監(jiān)督權各自獨立。目前的制度設計將檢察院的“偵查權”轉化為監(jiān)察權中的“調查權”，在運用主體、客體、方式等方面都有區(qū)別。監(jiān)察權的行使主體具有專責性，由監(jiān)察委員會專門行使；而法律監(jiān)督權憲法賦予檢察院行使。行使客體的專門性，監(jiān)察權對公職人員貪腐等濫用權力的行為進行監(jiān)察；檢察院行使的是對社會各類主體法律實施進行法律監(jiān)督權（公職人員履行職責行為除外），履行的是法律監(jiān)督職能。行使權力的方式、手段存在較大區(qū)別，如監(jiān)察權所行使的調查權包含了行政調查、職務犯罪的調查等，內涵遠比偵查權要豐富。監(jiān)察委類似于我國香港地區(qū)的廉政公署、新加坡的貪污調查局，國家監(jiān)察委員會是具有獨立監(jiān)察權的反腐專責機構。

監(jiān)察權屬性為監(jiān)督權之一種，需要從多個維度進行充分的論證，才能得出令人信服的結論。

二、監(jiān)察權屬性的學理依據(jù)

監(jiān)察權屬性，需要實踐與理論的雙重支撐。一方面要追根溯源，從監(jiān)督權產(chǎn)生發(fā)展演變的軌跡中探尋監(jiān)察權屬性的實然性；另一方面要從法理角度對監(jiān)察權權能、法律關系予以分析，論證監(jiān)察權屬性的正當性。

（一）歷史溯源

監(jiān)察權是監(jiān)督權發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。監(jiān)督權是與作為監(jiān)督對象的權力本體幾乎同步產(chǎn)生，二者如同一硬幣正反面，不可或缺。西方早在古希臘梭倫改革時期，就設立了四百人會議。四百人會議作為民眾大會的常設機構，負有監(jiān)督國家財政，彈劾執(zhí)政官。？譺？訛這就賦予了人民以監(jiān)督權，人民親自參與政治，實現(xiàn)公民對選舉官員和陪審員的監(jiān)督和控制。？譻？訛16世紀政治國家興起后，古希臘以降法治思想趨于成熟，并用來指導國家政權建設。西方思想家對于國家權力的認知，必然圍繞權力與法的關系而進行理論構建。法治的運行環(huán)節(jié)包括立法、執(zhí)法（狹義不含司法權）、司法、法律監(jiān)督、守法諸環(huán)節(jié)。孟德斯鳩明確提出“立法權、執(zhí)行權、司法權”三權分立的觀點。？譼？訛雖然在早期分權理論中，并未將“監(jiān)督權”單獨列出，但從西方法治實踐來看，監(jiān)督權以依附其他權力的形式存在，從未缺位。不同國家分別在立法或行政、司法機關中設立機構，實現(xiàn)權力控制。隨著西方政府權力的不斷擴張，防止公權力濫用，保障人權的要求日益強烈，設立獨立監(jiān)察機構監(jiān)督專門監(jiān)察腐敗、濫用權力的行為已是大勢所趨，監(jiān)察制度應運而生。這一制度1809年源于瑞典。20世紀70年代后，監(jiān)察制度在世界各國紛紛落地，大多數(shù)國家都建立了各具特色的監(jiān)察機構。？譹？訛監(jiān)察制度是監(jiān)督權獨立化的重要表現(xiàn)，核心要義在于實現(xiàn)異體監(jiān)督，通過專門機關專項職責實現(xiàn)監(jiān)督的實效性、針對性、權威性。

在中國古代，設立了監(jiān)察制度。它起源于周朝，興起于秦漢，完善于隋唐，成熟于明清。雖然不同朝代機構設置和稱謂各不相同，如秦漢時期的監(jiān)察御史制度、隋唐時期的御史臺、明代的都察院，其職責都是“監(jiān)督”中央百官、地方官員、軍隊長官等，為維護皇權服務。與古代文化倫理相契合，當時的監(jiān)察權是文化倫理意義上的國家設置的，維護皇權統(tǒng)治的行政權性質的權力。及至近代，孫中山先生結合中西方體制所長，提出“五權分立”，在總統(tǒng)之下分行政權、立法權、司法權、監(jiān)察權及考試權。新中國成立后，在政務院下設人民監(jiān)察委員會，之后，人民監(jiān)察委員會改為監(jiān)察部。十八大以來，為了加強反腐治貪的體制和制度保障，將原隸屬于其他機關的監(jiān)督權整合為專門的監(jiān)察權。

縱觀中外監(jiān)督權的發(fā)展演變歷程，監(jiān)察權的產(chǎn)生是經(jīng)濟社會發(fā)展所需，也是歷史的必然。

（二）權能特點

權能，指權力與職能，權能的實現(xiàn)需要借助一定的手段。監(jiān)察權具有監(jiān)督、調查、處置三項權能。其中監(jiān)督權是基本權能，是常態(tài)化的權力實施狀態(tài)，包括“派駐監(jiān)察、批評教育和組織處理的權力，預防腐敗的履職審計權、監(jiān)察建議權”？譺？訛。調查權和處置權是監(jiān)督權的延伸和保障，是對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題所采取的措施。針對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的腐敗問題，行使調查權權能。調查權有兩類，針對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的一般腐敗問題，采取一般調查權；涉及職務違法犯罪行為采取特殊調查權。調查后，對不構成犯罪的腐敗行為做出處理；對涉嫌犯罪的向檢察機關提請逮捕并提起公訴，這就是處置權能。為了實現(xiàn)上述權能，必須配置一定的方式和手段。國家監(jiān)察委員會可適用的保障措施共12項，監(jiān)察委員會可以運用“談話、詢問”，比較溫和的手段，也有權行使“訊問、查詢、凍結、扣押、查封、查詢、調取、勘驗檢查、鑒定”等強制措施，特別是有權行使對人身自由予以限制的“留置”，這些措施賦予了監(jiān)察委員會極大的權威性。

需要注意的是監(jiān)察權中的調查權能吸納了檢察機關的偵查權，同時兼并了行政監(jiān)察中的行政調查權，其外延和內涵更為豐富。《全國試點決定》排除適用《中華人民共和國刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第二編第二章第十一節(jié)關于檢察機關對直接受理的案件偵查的規(guī)定，《中華人民共和國人民檢察院組織法》第5條第2項，《中華人民共和國檢察官法》第6條第3項有關檢察機關行使偵查權的規(guī)定。但對于涉嫌犯罪的案件的調查結果應向檢察機關移送，提請檢察機關批捕及起訴。實際上導致了監(jiān)察委員會行使了原來專屬于檢察院的偵查權，如果對涉案人員采取了留置措施，則也有代行逮捕權的嫌疑。法律必須賦予監(jiān)察委員會行使上述權力的法律上的正當性。從現(xiàn)行立法來看，由于偵查權、批捕權由《刑事訴訟法》調整，行政調查權由《行政監(jiān)察法》調整，整合后的調查權雖然在《國家監(jiān)察法》中做出了原則性規(guī)定，但通過行使調查權而取得的證據(jù)效力認定、非法證據(jù)排除問題、采取限制人身自由的“留置”措施的人權保障問題，還需要專門性法律相配套。這涉及到監(jiān)察機關與檢察院的權力邊界和銜接問題。監(jiān)察體制改革牽一發(fā)而動全身，一部新法律的產(chǎn)生必須及時妥善解決法律沖突問題，為改革提供制度保障。由《國家監(jiān)察法》全面調整調查權同時修訂《刑事訴訟法》或者規(guī)定參照適用《刑事訴訟法》的部分條文是可行的路徑，也是亟待立法做出回應的領域。

（三）法律關系依據(jù)

監(jiān)察權的獨立權能，在運行中形成了具有自身特點的法律關系。隨著監(jiān)察體制改革在全國的推進，產(chǎn)生了體現(xiàn)國家監(jiān)察屬性的新型法律關系。從法律關系構成上看，行使監(jiān)察權的主體是國家監(jiān)察委員會，是承擔反腐職責的專職機關；監(jiān)察權的客體指各類濫用職權的貪腐行為；內容則是對公職人員依法履職、秉公用權、貪污賄賂、濫用職權等職務違法和職務犯罪行為，依規(guī)依法監(jiān)督檢查、調查，并做出處置。由于監(jiān)察權行使的主體、客體、內容都明顯異于行政權及司法權，原有的法律難以實現(xiàn)對新法律關系的調整。

以特別調查權為例，重新整合后的監(jiān)察權有特別調查權的權能。調查權雖然脫胎于偵查權，但由于職能目標、行使主體、運行程序的不同，“如果不加分析地將檢察機關的職務犯罪偵查權與國家監(jiān)察委員會的混同，可能出現(xiàn)偵查權‘脫離訴訟軌道‘排除司法控制等弊端。”？譹？訛從職能目標上看，設立國家監(jiān)察委員會是為了“增強權力制約和監(jiān)督效果”，而檢察院專屬行使普遍的國家法律監(jiān)察權；從主體上看，我國刑事偵查權的行使主體僅包括公安機關、國家安全機關和人民檢察院；而法定調查權則包括人大常委會的專門調查權，行政機關調查權以及審判機關、檢察機關的調查權，國家監(jiān)察機關反腐敗特別調查權等，范圍非常廣泛。從程序上看，監(jiān)察機關在調查過程中，采取調取、查封、扣押等措施需要履行專門的程序，對技術調查措施的使用也需要經(jīng)過專門批準，并有明確的期限性的要求。這與刑事訴訟法對檢察院的規(guī)制存在一定差異。所以，監(jiān)察權作為獨立的具有自身專有屬性的權力，必須制定專門法律予以全面調整。

三、監(jiān)察權屬性的維護

監(jiān)察權的提出，是國家權力優(yōu)化配置的結果，實現(xiàn)了運動反腐敗向法治反腐的重大轉折。作為監(jiān)督公權力的專屬性權力，監(jiān)察權從功能層面擔負著實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋的使命。為此，必須保障監(jiān)察權的獨立性，推進監(jiān)察權法治化，強化監(jiān)督權的有效監(jiān)督。這是維護監(jiān)察權屬性的應有之義。

（一）保障監(jiān)察權的獨立性

保持監(jiān)察機關的獨立性是許多國家防治腐敗的做法，《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定各締約國的反腐敗機構應具有必要的獨立性。？譺？訛根據(jù)《憲法》修正案的規(guī)定，“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這確定了國家監(jiān)察權獨立性的邊界，即監(jiān)察權獨立于行政機關、社會團體和個人。這較之行政監(jiān)察體制下監(jiān)察權受到行政權的較多干擾，國家監(jiān)察體制在獨立性上實現(xiàn)了全面的提升。

但中國實行的是民主集中制的國家機構組織原則，所以這就決定了監(jiān)察機構的獨立性是相對的。監(jiān)察權必須接受黨的領導，這是中國特色社會主義的本質要求；要接受人大監(jiān)督，人大是人民主權機關，監(jiān)察機關自人大產(chǎn)生，向人大負責；同時還要與法院和監(jiān)察院互相配合、互相制約。

在堅持黨的領導、人大監(jiān)督、司法機關制約的前提下，保障監(jiān)察權的獨立性需要在體制上予以著力。一是監(jiān)察機關實現(xiàn)中央及省級垂直管轄，保證從體制上擺脫行政權的干預，從權屬上保持獨立性。對此，《憲法》修訂賦予了國家監(jiān)督委員會最高的領導權，“國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作。”二是在人事任免上，全國人大負責國家監(jiān)察委員會、地方各級人大負責省、市、縣三級人事任免，保持人員的獨立性。三是在資金保障上，實現(xiàn)中央和省級財政統(tǒng)一撥付，保證監(jiān)察機關經(jīng)費來源的獨立性。

（二）推進監(jiān)察權法治化

權力法定是法治的基本原則。實現(xiàn)機構、職能、權限、程序、責任法定化，必須加快立法進程。監(jiān)察法律體系必須加強頂層設計，形成統(tǒng)分結合的合理格局。一是以《國家監(jiān)察法》為龍頭，整合立法資源。《國家監(jiān)察法》是除了《憲法》之外，規(guī)制監(jiān)察權的最重要的反腐敗法律。在這部法律中，要將原《行政權監(jiān)察法》《行政訴訟法》中涉及的已整合到監(jiān)察權中的權能進行梳理，規(guī)定監(jiān)察權的基本原則、基本遵循；明確監(jiān)察權的內涵與外延，行使邊界、手段方式等。二是制定《監(jiān)察委員會組織法》，實現(xiàn)監(jiān)察權行使主體、機構設置、主要職能等明確科學，通過權力合理授受、科學配置實現(xiàn)權力授受的法治化。三是出臺《監(jiān)察程序法》，實現(xiàn)監(jiān)察權行使的每個環(huán)節(jié)、每個步驟都有法可依、有章可循，通過對權力的程序實現(xiàn)權力運行有據(jù)。四是制定《監(jiān)察責任法》明確被監(jiān)察人的權利救濟，保證其知情權、抗辯權、申訴權；對監(jiān)察機關負責人及工作人員明確其應承擔的各項責任，對徇私枉法、濫用職權的行為，應追究嚴格的責任，實現(xiàn)對權利的有效救濟。五是要強化《監(jiān)察法》與其他法律法規(guī)的銜接。為保障監(jiān)察權與法律監(jiān)督權、紀檢監(jiān)督權運行的協(xié)調性，《監(jiān)察法》應當與紀檢規(guī)范、《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律規(guī)范在界線清晰的前提下，相互支撐，有效銜接，避免同類權力運行的沖突。？譹？訛

（三）加強對監(jiān)察權的制約監(jiān)督

監(jiān)察權的權力配置對規(guī)范我國公權力運行具有極其重大的意義。實現(xiàn)了從同體監(jiān)督向異體監(jiān)督的質變。監(jiān)察權的權力特點：一是位高。由人大直接授權產(chǎn)生，成為與行政權、審判權、檢察權并行的權力。二是權重。具有監(jiān)督、調查、處置三大權能，同時有權行使“談話、詢問、訊問、查詢、凍結、扣押、查封、查詢、調取、勘驗檢查、鑒定”等強制措施。三是面廣。監(jiān)察權監(jiān)察范圍實現(xiàn)了對公事人員的全面覆蓋。包括六類人員，即國家公務員法所規(guī)定的國家公職人員；由法律授權或者由政府委托來行使公共事務職權的公務人員；國有企業(yè)的管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；群眾、自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務的人員。這使得監(jiān)察權的權威性顯著增強，成為專屬性監(jiān)督權中的最高權力。再大的權力也要予以監(jiān)督，監(jiān)察權概莫能外。強化監(jiān)察權的監(jiān)督，要調動“內部外部、橫向縱向”各方力量，優(yōu)化體制機制設計，實現(xiàn)對監(jiān)察權的控制，重點要從以下幾個方面著力。

1.加強監(jiān)察權內部制約監(jiān)督。監(jiān)察系統(tǒng)要加強上級監(jiān)察機關對下級監(jiān)察機關的檢查督促。通過請示、匯報、檢查等工作流程，實現(xiàn)內部權力制約，同時發(fā)揮上級權力優(yōu)勢，加強層級監(jiān)督。監(jiān)察機關內部要“分事行權、分崗設權”，通過分權，實現(xiàn)橫向各部門之間的權力制約和監(jiān)督。如設置監(jiān)督、審查、處置等部門，實行“審查與審理分離，辦案與監(jiān)督分設”？譺？訛，同時設立專門的對干部管理監(jiān)督機構，實行內部分權制約與專門監(jiān)督相結合，保證內部流程有效銜接，相互約束。

2.加強不同權力之間的制約監(jiān)督。這主要體現(xiàn)在執(zhí)政權、立法權、司法權與監(jiān)察權的關系上。監(jiān)督機關要接受執(zhí)政黨的領導和監(jiān)督。對于工作中的重大決策部署，及時向黨委請示匯報，從黨和國家工作大局著眼開展黨的監(jiān)察工作，充分體現(xiàn)黨的政治意志、政治原則。加強人大對監(jiān)察機關的監(jiān)督。各級人大通過審議監(jiān)察機關工作報告、提出質詢案、聽取專項工作報告、開展監(jiān)察專題詢問等方式實現(xiàn)對監(jiān)察機關的監(jiān)督。當監(jiān)察機關的調查對象確實涉嫌貪污、賄賂、瀆職等犯罪時，必須移送人民檢察院，由人民檢察院行使審查逮捕權、審查起訴權、調查監(jiān)督權，人民法院在審理案件過程中，嚴格按照證據(jù)規(guī)則對監(jiān)察機關的調查結論做出支持或不予支持的判決或裁定，實現(xiàn)對監(jiān)察權的有力制約。

3.加強社會力量對監(jiān)察權的監(jiān)督。社會力量主要包括社會組織、社會輿論和公民的監(jiān)督。監(jiān)察機關要增強工作的透明度，不涉及國家秘密、個人隱私的，要向社會公眾公開，保證社會各界的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。社會組織如群眾團體、中介組織、行業(yè)協(xié)會等對監(jiān)察機關違法違紀行為，有權向國家監(jiān)察機關提出控告、檢舉或申訴。社會輿論如各類報紙、刊物、廣播等一方面要作為監(jiān)察權行使狀況公開的平臺，及時公正公開向社會通報情況；另一方面代表社會公眾對監(jiān)察機關的不當行為做出批評報道。公民根據(jù)憲法所賦予的“對國家機關和國家工作人員的瀆職行為提出、建議、申訴、控告或者檢舉的權利”，通過電話或網(wǎng)站舉報、向法院起訴、向上級申訴等方式實現(xiàn)監(jiān)督權。

責任編輯：楊建平