中國農(nóng)村基層治理的邏輯轉(zhuǎn)換

景躍進(jìn)

摘要：論文從宏觀角度考察新世紀(jì)以來中國鄉(xiāng)村治理正在經(jīng)歷的歷史性變化；導(dǎo)致這一變化的基本動(dòng)因是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革和城鄉(xiāng)資源配置關(guān)系的逆轉(zhuǎn)。由此，國家權(quán)力以項(xiàng)目、下派第一書記、加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建、財(cái)政支付村干部報(bào)酬等方式全面進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)。國家權(quán)力的下滲一方面加深了原本就存在的村干部行政化現(xiàn)象，與此同時(shí)也促進(jìn)了村民自治的新實(shí)踐——各地在自然村層面尋求新的自治形式。論文區(qū)分了行政化的不同類型，將新時(shí)期村干部行政化現(xiàn)象歸納為“選擇性行政化”。在考察其對(duì)村莊治理帶來的復(fù)雜影響的同時(shí)，探索未來中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的可能圖景。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型；村干部行政化；選擇性行政化；村民自治新形式；鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變革

中圖分類號(hào)：C916文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2018）01-0048-010

新世紀(jì)以來，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)稅以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)于中國鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)和治理過程產(chǎn)生了重大而深刻的影響。從現(xiàn)代化長(zhǎng)程角度看，目前中國鄉(xiāng)村社會(huì)所發(fā)生的變化不但具有根本性，而且具有定型性——當(dāng)下正在經(jīng)歷的過程及其形成的結(jié)果在很大程度上將成為中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的樣本。這些變化一方面為學(xué)術(shù)研究提出了諸多新的議題，另一方面又凸顯了對(duì)既有研究進(jìn)行反思的必要。

本文圍繞村干部行政化和村民自治這一話題，嘗試?yán)斫膺@些變化對(duì)于鄉(xiāng)村治理所蘊(yùn)含的政策和學(xué)理意義。標(biāo)題采用“邏輯轉(zhuǎn)換”這樣的表述是想凸顯這一新趨勢(shì)之重要性和轉(zhuǎn)折性；①副標(biāo)題則說明了討論的切入視角——國家與社會(huì)關(guān)系曾是筆者研究村民自治的基本分析范疇，如今則構(gòu)成了反思的對(duì)象和工具。在結(jié)構(gòu)安排上，第一節(jié)以扼要方式說明宏觀層面的基本變化，以作討論之鋪墊；第二節(jié)分析作為宏觀變化之結(jié)果的國家權(quán)力“回歸”與村干部行政化。在此基礎(chǔ)上，第三節(jié)討論村民自治的新探索及鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的未來前景。

一、城鄉(xiāng)資源分配關(guān)系的歷史性變革及其意義

近代以還，中國國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系很大程度上是在“國家政權(quán)建設(shè)”與“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的雙重旋律中得到闡釋的。杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900-1942年的華北農(nóng)村》，南京：江蘇人民出版社2003年版。 作為現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)后來者，中國現(xiàn)代化的“第一桶金”在缺乏海外來源的情況下，只能依賴于本國的農(nóng)業(yè)剩余。從清末開始，國家政權(quán)建設(shè)與農(nóng)業(yè)剩余分配構(gòu)成了中國現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)基本矛盾，所謂的“政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化”便是這一矛盾的一種特定表現(xiàn)形態(tài)。新中國成立后，在土地集體化、統(tǒng)購統(tǒng)銷和人民公社的基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，以剪刀差的方式將農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)向工業(yè)和城市，由此形成了城鄉(xiāng)二元格局。改革開放以來，雖然取消了人民公社制度，但是在農(nóng)業(yè)剩余的分配方面延續(xù)了既往模式，而且在1994年實(shí)行分稅制之后，地方和基層圍繞著資源分配的博弈更加尖銳。各地此起彼伏的農(nóng)民依法抗?fàn)幈惆l(fā)生在這一時(shí)期，1980、1990年代開始推行的村民自治實(shí)踐并不影響這一基本格局。

然而，這一延綿清末、民國和中華人民共和國三個(gè)歷史時(shí)期的基本矛盾，在本世紀(jì)初得到了根本性的改觀。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，綜合國力迅速提高，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占的比重日益減少，農(nóng)業(yè)剩余對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用已經(jīng)失去了當(dāng)初的意義。在經(jīng)歷了百余年現(xiàn)代化探索之后，我們迎來了一個(gè)歷史性的時(shí)刻：工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村的資源配置關(guān)系終于發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。本世紀(jì)初中央政府在各地試點(diǎn)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，征收了兩千多年的“皇糧國稅”進(jìn)入了歷史博物館，“黃宗羲定律”賴以成立的根基亦不復(fù)存在。由此，城鄉(xiāng)關(guān)系的格局從資源汲取轉(zhuǎn)向資源輸送：工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援鄉(xiāng)村，公共財(cái)政覆蓋鄉(xiāng)村，各類支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目紛紛下鄉(xiāng)。中國城市化過程也由此進(jìn)入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展階段，以下的實(shí)踐雖然有的早已出現(xiàn)，但在新的語境下獲得了不同的意義——撤縣改區(qū)、變鄉(xiāng)鎮(zhèn)為街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、村改居、村莊合并（合村并組）及自然村的大批消失……。據(jù)官方媒體提供的數(shù)據(jù)，2000年全國擁有360萬個(gè)自然村，2010年縮減到270萬個(gè)。在十年時(shí)間內(nèi)減少90萬個(gè)，相當(dāng)于平均每天有240多個(gè)自然村消失。盛玉雷：《10年減少90萬村莊：留住我們的根》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年12月8日。在新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的口號(hào)下，村莊第一次被稱為“（農(nóng)村）社區(qū)”，將“社區(qū)”概念運(yùn)用于鄉(xiāng)村是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展思路的產(chǎn)物，首先在江西開始探索，后為民政部所肯定。2006年10月，中共中央十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的若干重大問題決定》正式使用了“農(nóng)村社區(qū)”概念，提出要“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。第一次被納入國家城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。2007年10月全國人大常委會(huì)通過了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，其中規(guī)定：“在確定區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊，應(yīng)當(dāng)依照本法制定規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃要求。”“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求，以及對(duì)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排。鄉(xiāng)規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)包括本行政區(qū)域內(nèi)的村莊發(fā)展布局。”對(duì)于許多人來說，關(guān)于村莊的這些規(guī)劃即使在上個(gè)世紀(jì)末也是不可思議的。

中國現(xiàn)代化的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和治理績(jī)效方面，農(nóng)業(yè)剩余的分配方式和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的因素更為基本。政治-行政結(jié)構(gòu)可以在相當(dāng)短的時(shí)間內(nèi)發(fā)生較大的變化，但若資源配置方式?jīng)]有發(fā)生相應(yīng)的改變，上層變革所產(chǎn)生的影響是有限的，也是短期的。為便于理解新世紀(jì)以來所發(fā)生的巨變之意義，我們有必要區(qū)分兩種不同的國家滲透鄉(xiāng)村社會(huì)的能力：一是資源汲取能力，一是鄉(xiāng)村建設(shè)能力。對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的治理而言，兩者具有不同的影響。在資源汲取的權(quán)力進(jìn)路中，國家力量是一種“外在”的強(qiáng)制，鄉(xiāng)村社會(huì)是征收的對(duì)象，資源被優(yōu)先使用于城市和工業(yè)。用今天的話來說，是讓一部分地區(qū)（城市）和一部分產(chǎn)業(yè)（工業(yè)，尤其是重工業(yè)）先發(fā)展起來。在這種模式下，鄉(xiāng)村的存在本身不是目的，而是手段。圍繞著鄉(xiāng)村治理而采取的各種舉措都要服從于這一國家現(xiàn)代化的整體目標(biāo)和發(fā)展策略。

正是在這個(gè)意義上，取消農(nóng)業(yè)稅以及城鄉(xiāng)關(guān)系的大調(diào)整對(duì)于中國鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了并將繼續(xù)產(chǎn)生長(zhǎng)期而深刻的影響。由資源汲取向資源輸入的轉(zhuǎn)型意味著國家權(quán)力以一種全新的方式切入鄉(xiāng)村社會(huì)，意味著鄉(xiāng)村治理革命的到來。在新的模式下，鄉(xiāng)村不再是實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的（階段性）手段，而是發(fā)展目標(biāo)本身。從城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)共同富裕的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，到留住鄉(xiāng)愁的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以及各種鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，都以不同的方式顯示了這一點(diǎn)。一如國家用戰(zhàn)略規(guī)劃的方式來發(fā)展城市和工業(yè)，現(xiàn)在國家以同樣的方式來發(fā)展鄉(xiāng)村地區(qū)。

本文所述的“村干部行政化” 在本文的語境中，如無特殊說明，所謂“村干部行政化”中的“村干部”是指行政村黨支部和村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人。便發(fā)生在這一語境下的一種新現(xiàn)象。

二、國家權(quán)力的“回歸”與村干部行政化

所謂國家權(quán)力的“回歸”并不意味著國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的“缺位”，而是相對(duì)于下一過程而言——人民公社解體之后，鄉(xiāng)村實(shí)行村民自治，學(xué)界將這一進(jìn)程概括為國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的“撤退”。與建立和實(shí)行人民公社制度時(shí)期不同，國家權(quán)力的這次“回歸”是攜帶資源而來。這意味著國家具有更大的能力按照自身的意志來改變鄉(xiāng)村社會(huì)。如果說當(dāng)年實(shí)行村民自治，國家權(quán)力開始從鄉(xiāng)村社會(huì)的全面“撤退”乃是一種歷史的無奈，那么當(dāng)國家從資源汲取轉(zhuǎn)向資源反哺時(shí)，改造鄉(xiāng)村社會(huì)的動(dòng)力機(jī)制又變得十分強(qiáng)勁。在這個(gè)意義上，資源下鄉(xiāng)與權(quán)力擴(kuò)張可謂是同一硬幣的兩個(gè)方面。對(duì)此，有學(xué)者敏銳指出，“資源的輸入深刻地改變了現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理格局。這一時(shí)期雖然繼續(xù)沿用鄉(xiāng)政村治的自治結(jié)構(gòu)，但是以項(xiàng)目制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為標(biāo)志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，極大地改變了基層組織運(yùn)作的邏輯。”參見高萬芹：《中農(nóng)治村：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村莊的權(quán)威與秩序——基于川西林鎮(zhèn)村民自治的案例分析》，武漢大學(xué)博士論文2016年，第148頁。需要補(bǔ)充的是，也極大地改變了村莊治理的過程和邏輯。作為一個(gè)一般陳述，這一說法是站得住的。但以下因素——經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不均衡、村莊形態(tài)豐富多樣、人口流入和流出的反差、城市化格局中的區(qū)位差異及各地政策的不同等，對(duì)任何試圖建構(gòu)關(guān)于中國鄉(xiāng)村治理的普遍性命題提出非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此在撰寫這篇文章時(shí)，筆者經(jīng)常提醒自己，不妨用理想類型的觀點(diǎn)來看待所敘述的文字。根據(jù)實(shí)際情況人們可以發(fā)現(xiàn)不同類型和不同程度的“偏差”。

作為這一轉(zhuǎn)向的一個(gè)重要構(gòu)成，同時(shí)也是這一轉(zhuǎn)向的組織-人事保證，黨和政府通過各種組織技術(shù)和制度安排加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，尤其是農(nóng)村黨支部建設(shè)。由此導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果是全國農(nóng)村程度不同地出現(xiàn)了新一波的村干部行政化趨勢(shì)。對(duì)于這一階段村干部行政化的相關(guān)研究可參見：趙樹凱：《鄉(xiāng)村關(guān)系：在控制中脫節(jié)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)學(xué)科版）》，2005年第9期；寧澤逵、柳海亮、王征兵、柴浩放：《村干部向何處去——關(guān)于村干部‘公職化的可行性分析》，《中國農(nóng)村觀察》，2005年第1期；歐陽靜：《村級(jí)組織的官僚化及其邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第4期；賀雪峰：《村干部收入與職業(yè)化》，《中國黨政干部論壇》，2015年第11期；杜園園：《村干部職業(yè)化的內(nèi)在邏輯及其后果》，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》，2015年第2期；張雨霖：《村干部公職化的社會(huì)后果》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第2期；李祖佩：《‘新代理人：項(xiàng)目進(jìn)村中的村治主體研究》，《社會(huì)》，2016年第3期；Jing Yuejin & Zhang Lina，The Changing Institutional Space Regarding Roles and Behavior of Village Leaders： An Evolution from Villagers Autonomy to the Power List，in Journal of Chinese Governance， 2017【https：//doi.org/10.1080/23812346.2017.1342391】。作為農(nóng)村治理的一個(gè)特定群體，村干部正日益成為國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會(huì)下滲的抓手。這一變化在村干部人事-管理維度和基層行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)兩個(gè)方面表現(xiàn)得尤其突出。

（一）村莊人事-管理維度的變化

1.村干部基本報(bào)酬由政府財(cái)政支出

城鄉(xiāng)分離的二元結(jié)構(gòu)給中國農(nóng)村的公共品供給方式打上了制度化的烙印。在人民公社時(shí)期大隊(duì)（村）干部的報(bào)酬來自村級(jí)提留中的“管理費(fèi)”項(xiàng)目，以誤工補(bǔ)貼的方式支付。實(shí)行村民自治之后，村干部報(bào)酬的來源和方式開始多樣化，且成為干群關(guān)系緊張的一個(gè)來源，但基本格局沒有發(fā)生變化，所謂“羊毛出在羊身上”。稅費(fèi)改革之后，黨和政府開始考慮新的制度安排，農(nóng)民自我提供公共物品的局面得到了根本改變。2008年10月，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，“通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和黨費(fèi)補(bǔ)助等途徑，形成農(nóng)村基層組織建設(shè)、村干部報(bào)酬和養(yǎng)老保險(xiǎn)、黨員干部培訓(xùn)資金保障機(jī)制。”2009年黨的十七屆四中全會(huì)決定提出：“通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等建立穩(wěn)定規(guī)范的基層組織工作經(jīng)費(fèi)保障制度。”“切實(shí)解決農(nóng)村基層組織負(fù)責(zé)人基本報(bào)酬和社會(huì)保障問題。”事實(shí)上，財(cái)政比較富裕的省份在此之前就已經(jīng)做出相關(guān)的安排了。“三提五統(tǒng)”制度被取消，村干部的報(bào)酬由各地財(cái)政支出。

在村干部報(bào)酬的財(cái)政支付方面，中央給的是政策，做出的是原則性規(guī)定：“按照不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力平均收入水平，確定村黨支部書記的基本報(bào)酬。在此基礎(chǔ)上，建立村黨支部書記業(yè)績(jī)考核獎(jiǎng)勵(lì)制度，具體辦法由各地根據(jù)實(shí)際情況確定。”參見中共中央組織部2009年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)村黨支部書記隊(duì)伍建設(shè)的意見》【中組發(fā)〔2009〕7號(hào)】。浙江的做法是：“全面落實(shí)村黨組織書記、村民委員會(huì)主任基本報(bào)酬，建立健全正常增長(zhǎng)機(jī)制，確保不低于上年度所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入兩倍。”參見《中共浙江省委關(guān)于全面加強(qiáng)基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)的決定》，《浙江新聞》，2015年06月28日。

2.對(duì)村干部的行政化管理

從財(cái)政盤子中分出一塊蛋糕給村干部，是為了更好地發(fā)揮他們的作用。作為“契約”的一部分，村干部被納入到了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相似的管理模式之中。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

崗位目標(biāo)責(zé)任制。在壓力型體制下，崗位目標(biāo)責(zé)任制早已成為各地普遍采用的得力舉措。如今這一做法不但被繼承下來，而且加以發(fā)揚(yáng)光大。這方面各地的做法高度類似：在征求村民意見的基礎(chǔ)上，村黨支書/村主任提出任期目標(biāo)、年度目標(biāo)和每年要辦的實(shí)事，報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審核同意后向黨員和群眾公開作出承諾。這些承諾反過來又成為村黨支部書記/村主任的考核依據(jù)。他們的履職情況和考核結(jié)果將成為業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)和其他激勵(lì)措施的主要依據(jù)，獎(jiǎng)懲分明。

村干部坐班或值班制度。例如，浙江省要求“建好用好聯(lián)系服務(wù)群眾陣地，建立完善社區(qū)服務(wù)設(shè)施，加強(qiáng)村服務(wù)場(chǎng)所規(guī)范化建設(shè)，以縣（市、區(qū)）為主全面改造提升村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所。充分發(fā)揮村級(jí)便民服務(wù)中心作用，全面落實(shí)村干部坐班或值班制度，全面實(shí)行為民服務(wù)全程代理制，方便群眾辦事。”參見中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳：《關(guān)于認(rèn)真落實(shí)“三真”要求切實(shí)加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)的意見》【浙委辦[2005]40號(hào)】。

對(duì)村干部的系統(tǒng)培訓(xùn)。各地黨委組織部要求，把村黨支部書記培訓(xùn)納入整個(gè)干部培訓(xùn)規(guī)劃，并制定村黨支部書記年度培訓(xùn)計(jì)劃。按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，有計(jì)劃地組織實(shí)施培訓(xùn)工作，浙江省要求確保村黨支部書記每年至少參加一次縣或縣以上的集中培訓(xùn)，累計(jì)集中培訓(xùn)時(shí)間不少于7天。

村支書縣級(jí)備案管理。村黨支部書記雖然不是正式的國家干部，但鑒于其角色和作用的重要性，對(duì)他們的培養(yǎng)和管理是一項(xiàng)重要的工作。縣級(jí)備案管理既是提升村黨支部書記政治地位的一種象征，又是選拔優(yōu)秀村支書為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的一種人才儲(chǔ)備。

對(duì)村干部權(quán)力的監(jiān)督。國家資源的下鄉(xiāng)，使得涉農(nóng)和扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪概率大幅度提高。懲治和預(yù)防惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪成為檢察院的重要工作，在五種重點(diǎn)目標(biāo)人群中，村級(jí)“兩委”干部、村民小組長(zhǎng)、會(huì)計(jì)等農(nóng)村基層組織人員占了三項(xiàng)。彭波：《2013年至今年5月，全國檢察機(jī)關(guān)查辦涉農(nóng)和扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪2.9萬人》，資料來源：http：//fanfu.people.com.cn/n/2015/0722/c64371-27340756.html（原文載《人民日?qǐng)?bào)》，2015年7月22日）。 浙江寧海探索對(duì)“小微權(quán)力”的監(jiān)督制約，制定了村級(jí)治理36條。村干部成為自上而下的權(quán)力監(jiān)督的目標(biāo)，這在以前是不可思議之事，這亦從反面論證了本文所要表達(dá)的主旨。

除了一般意義上的村干部行政化之外，各地政府也加大了從外部輸入村干部的做法，諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任職村黨支部書記和代理村委會(huì)主任，大量向村莊下派第一書記。據(jù)學(xué)者估計(jì)，目前全國有將近20萬名第一書記奮戰(zhàn)在脫貧攻堅(jiān)第一線。參見李張光：《扶貧攻堅(jiān)，布局‘第一書記》，《民主與法制時(shí)報(bào)》，2016年11月10日；楊芳：《駐村‘第一書記與村莊治理變革》，《學(xué)習(xí)論壇》，2016年第2期。在新的時(shí)代脈絡(luò)下，實(shí)行多年的大學(xué)生村官制度也獲得了新的意義。一個(gè)新的趨勢(shì)是，大學(xué)生村官開始介入實(shí)質(zhì)性的村莊治理。例如，2017年湖北省興山縣按照“縣里出錢，村里用人”的思路，由縣委統(tǒng)一公開招聘80名大學(xué)生，分配到各村任“特派村官”。縣財(cái)政每年拿出600萬元，比照新招公務(wù)員待遇，確定每人每年薪酬大約為5-6萬元，并統(tǒng)一繳納五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。“特派村官”與縣委組織部簽訂聘任合同，工作在村組一線，任期3年。期滿后可考核續(xù)聘、競(jìng)選村“兩委”干部、考錄公務(wù)員或事業(yè)單位編制人員、定向招聘享受以錢養(yǎng)事待遇、創(chuàng)業(yè)享受扶持政策等，村與村之間，還可調(diào)劑使用。參見澎湃新聞?dòng)浾咧茜?shí)習(xí)生萬嘉琳：《村級(jí)組織后繼乏人，湖北興山年投六百萬招80名村官‘補(bǔ)血》，資料來源：澎湃新聞/2017-11-07 20-25。http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1854565。在某種意義上，可以將這些做法視為村干部行政化的一種特定形式。

（二）基層治理權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)

村干部的行政化趨勢(shì)還體現(xiàn)在基層權(quán)力網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)的維度。在有關(guān)村民自治和基層政權(quán)建設(shè)的研究中，諸多學(xué)者揭示了存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)。這種關(guān)聯(lián)是如此之深，以至于學(xué)者用“鄉(xiāng)村利益共同體”、“鄉(xiāng)村精英聯(lián)盟”之類的術(shù)語來加以描述。參見賀雪峰：《試論二十世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理的邏輯》，載《中國鄉(xiāng)村研究》，福州：福建教育出版社2007年版。為了便于敘述，本文稱之為“鄉(xiāng)村共同體”。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村莊維穩(wěn)、鄉(xiāng)村治理、社會(huì)秩序承擔(dān)著“兜底”的責(zé)任。這種自上而下的責(zé)任承包制迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村干部視為鄉(xiāng)村治理的有機(jī)組成部分。如果說相對(duì)于上級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的感受是“上面千條線，下面一根針”；相對(duì)于村莊治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的感受則是“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。

隨著維穩(wěn)壓力的加大以及各種入村惠農(nóng)項(xiàng)目的監(jiān)管需要，一些地方的“鄉(xiāng)村共同體”出現(xiàn)了兩個(gè)方向的演化：（1）通過引入網(wǎng)格化技術(shù)，鄉(xiāng)村管理朝著精細(xì)化的方向發(fā)展。如今你進(jìn)入任何一個(gè)具有一定規(guī)模人口居住的農(nóng)村社區(qū)，都可以發(fā)現(xiàn)網(wǎng)格技術(shù)的綜合運(yùn)用，每個(gè)網(wǎng)格都有相應(yīng)的管理資源和權(quán)責(zé)安排。通過這種方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及上級(jí)政府部門對(duì)村莊的管控能力得到了極大的提升。（2）新的權(quán)力主體進(jìn)入鄉(xiāng)村治理共同體。新世紀(jì)以來一些地方的城市化過程步入了快速道，征地拆遷、道路修建、并村、土地流轉(zhuǎn)等工作相當(dāng)繁重且難度很大，既有的鄉(xiāng)村治理共同體對(duì)此顯得力不從心。在發(fā)展速度和績(jī)效壓力無法改變的情況下，解決問題的一個(gè)出路是投入更多的治理資源。于是，治理網(wǎng)格向上擴(kuò)展到縣（市）層次，鄉(xiāng)村治理共同體演化為縣鄉(xiāng)村三級(jí)治理共同體。關(guān)于縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村三級(jí)組織關(guān)系的討論可參見張英洪：《三級(jí)利益共同體與農(nóng)民問題》，《湖南公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》，2004年第2期；張英秀：《利益共謀：縣鄉(xiāng)村關(guān)系研究》，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士論文2013年。在這一治理體中，縣（市）委辦局的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的網(wǎng)格長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)任由若干行政村組成的片網(wǎng)格長(zhǎng)，以村第一書記和村黨支書為骨干，黨員為節(jié)點(diǎn)，形成一個(gè)所謂橫向到邊、縱向到底的治理網(wǎng)絡(luò)。原有的各種制度安排被整合進(jìn)一個(gè)以村黨支部為核心、以縣鄉(xiāng)控制為框架的治理結(jié)構(gòu)中去。

無論是村莊人事-管理維度的變化，還是基層權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，皆說明了一個(gè)基本事實(shí)：國家資源對(duì)鄉(xiāng)村的輸入極大地增強(qiáng)了縣（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊干部的控制和支配能力。參見周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題：兼論‘項(xiàng)目治國》，《社會(huì)》，2012年第32卷第1期；李祖佩、鐘漲寶：《分級(jí)處理與資源依賴——項(xiàng)目制基層實(shí)踐中矛盾調(diào)處與秩序維系》，《中國農(nóng)村觀察》，2015年第2期。

三、行政化與自治能否兼容？鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的再思考

本世紀(jì)以來的村干部行政化現(xiàn)象為我們思考國家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系提供了新的視角，其中最顯著也最具挑戰(zhàn)性的問題是：（1）如何理解村干部行政化過程？相比于稅費(fèi)改革之前的村干部行政化現(xiàn)象，它具有哪些新的特點(diǎn)？（2）這一趨勢(shì)對(duì)村民自治造成了怎樣的影響？（3）村干部行政化與村民自治在未來的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中能否兼容以及如何兼容，能否實(shí)現(xiàn)政府行政管理與村民自治良性互動(dòng)的目標(biāo)？本節(jié)將依次討論這些問題。

（一）新世紀(jì)村干部行政化的新特征

廣義而言，村干部行政化并非一個(gè)新的現(xiàn)象，學(xué)界在這個(gè)問題上的討論已傾倒了許多的墨水。關(guān)于村干部角色的研究和爭(zhēng)論可參見徐勇：《村干部的雙重角色：代理人與當(dāng)家人》，《二十一世紀(jì)》（香港），1997年8月號(hào)；吳毅：《‘雙重角色、‘經(jīng)紀(jì)模式與‘守夜人和‘撞鐘者— 來自田野的學(xué)術(shù)札記》，《開放時(shí)代》，2001年第12期；吳毅：《雙重邊緣化：村干部角色與行為的類型學(xué)分析》，《管理世界》，2002年第11期；申靜、張靜：《村莊的弱監(jiān)護(hù)人：對(duì)村干部角色的大眾視角分析—以魯南地區(qū)農(nóng)村實(shí)地調(diào)查為例》，《中國農(nóng)村觀察》，2001年第5期。但可以肯定的是，新世紀(jì)以來的村干部行政化現(xiàn)象具有自身的鮮明特征。我們可以從以下幾個(gè)方面來理解這一點(diǎn)。

1.區(qū)分村干部的角色行政化與身份行政化

村干部的角色行政化典型地反映在徐勇教授關(guān)于村干部身兼“代理人”與“當(dāng)家人”雙重角色的表達(dá)之中。徐勇：《村干部的雙重角色：代理人與當(dāng)家人》，《二十一世紀(jì)》（香港），1997年第8期。由于各種原因及體制性障礙，村民自治的制度設(shè)計(jì)及其理念在實(shí)施過程中并沒有得到充分落實(shí)，規(guī)范意義上的“鄉(xiāng)政村治”格局在實(shí)際的鄉(xiāng)村關(guān)系中演變?yōu)樾姓鲗?dǎo)和村委會(huì)的附屬地位。村干部的雙重角色之間呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不平衡狀態(tài)，村干部在很大程度上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的行政工具。就此而言，村干部的行政化從一開始就伴隨著村民自治的實(shí)踐。

新世紀(jì)的村干部行政化現(xiàn)象明顯超越了“角色-行為”的領(lǐng)域，而進(jìn)入到“身份”的層面。除了“工資”收入之外，“近年來，中部各省開始對(duì)村干部實(shí)施養(yǎng)老金制度和假期公費(fèi)旅游等福利待遇，進(jìn)一步強(qiáng)化了村干部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依附關(guān)系與‘國家干部的身份認(rèn)同。也正是因?yàn)檫@樣，村干部很滿意地說，“我們現(xiàn)在是享受國家干部待遇，上面是按國家干部的標(biāo)準(zhǔn)給我們發(fā)工資的，是財(cái)政撥款。”歐陽靜：《村級(jí)組織的官僚化及其邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第4期。當(dāng)然，并非所有的村干部都對(duì)自己的收入表示滿意。筆者遇到的一位東部地區(qū)的村書記表示，雖然現(xiàn)在的收入要比誤工補(bǔ)貼時(shí)期高出不少，但是談不上滿意。因?yàn)殒?zhèn)里現(xiàn)在拿他當(dāng)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）干部來使喚，要求坐班/值班，各種考核，還要幫助鎮(zhèn)里干活，但是他的工資收入只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家干部的一半。2017年夏天，筆者利用暑假機(jī)會(huì)跑了浙江中部和東部的幾個(gè)縣，其中一位村黨支部書記對(duì)筆者談了自己的看法。這一抱怨說明了一個(gè)重要的事實(shí)：村干部的行政化過程已經(jīng)深入到了改變村干部自我認(rèn)同的程度了，而且他們自己非常明確地意識(shí)到這種變化。

在這一背景下，當(dāng)初所謂的“代理人”與“當(dāng)家人”的雙重角色的沖突基本不復(fù)存在，村干部的角色認(rèn)同已經(jīng)制度性地偏向于“代理人”。如果用可檢驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)命題來表述的話，可以得到的一個(gè)假設(shè)是：政府財(cái)政支出越多，村干部的行政化程度越高，村干部角色越是傾向于“代理人”（執(zhí)行上級(jí)政策）。村干部身份變化的同時(shí)，村干部隊(duì)伍本身也在發(fā)生重要的變化。2009年中組部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)村黨支部書記隊(duì)伍建設(shè)的意見》【中組發(fā)〔2009〕7號(hào)】，要求“從本村優(yōu)秀現(xiàn)任村干部、致富能手、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)民專業(yè)合作組織負(fù)責(zé)人、復(fù)原退伍軍人、外出務(wù)工返鄉(xiāng)的農(nóng)民黨員中選拔村黨支部書記。鼓勵(lì)優(yōu)秀民營企業(yè)經(jīng)營管理人員，縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位退居二線，提前離崗或退休干部職工中的黨員回原籍擔(dān)任村黨支部書記，本村暫時(shí)沒有合適人選的，也可以從縣直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)黨員干部中選派。積極探索村黨支部書記跨村任職，采用強(qiáng)村帶弱村、大村帶小村的辦法建立聯(lián)合黨組織，從中擇優(yōu)選拔村黨支部書記。”相關(guān)的實(shí)證研究參見李祖佩：《新代理人：項(xiàng)目進(jìn)村中的村治主體研究》，《社會(huì)》，2016年第3期。

2.區(qū)分村干部行政化與村莊管理行政化/專業(yè)化

與村干部行政化相比，村莊管理行政化是一個(gè)全新的概念。兩者之間存在著緊密的關(guān)系，但在邏輯上必須加以明晰的區(qū)分。通常情況下，村干部行政化的淵源和動(dòng)力源自村莊外部（國家公權(quán)力系統(tǒng)），對(duì)于村莊治理而言，這是一種“外生行政化”；而村莊管理行政化則源于村莊內(nèi)部，是一種內(nèi)源型的行政化或官僚制化。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)村發(fā)展的背景下，村莊的內(nèi)部治理已今非昔比，在發(fā)達(dá)地區(qū)尤其如此。村莊合并、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、外來人口集聚、新農(nóng)村建設(shè)和社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)、治安維穩(wěn)、環(huán)境衛(wèi)生和公共服務(wù)的提供……，來自不同維度的動(dòng)因都促使傳統(tǒng)的村莊管理向?qū)I(yè)化方向轉(zhuǎn)變。在東部沿海地區(qū)，一些鄉(xiāng)村明確提出了建立村莊專業(yè)化管理隊(duì)伍的要求。村干部隊(duì)伍的職業(yè)化/專業(yè)化的觀點(diǎn)來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)踐的基層干部。浙江慈溪的楊利登在北大政府管理學(xué)院讀MPA碩士期間，從“政治與行政”的二分法中得到啟發(fā)，認(rèn)為民主選舉村委會(huì)干部是“政治”，村莊的日常管理是“行政”（專業(yè)），基此提出村干部隊(duì)伍的專業(yè)化/職業(yè)化。學(xué)界的相關(guān)研究可參見：張小勁、張漢、汪吉庶、孟天廣：《農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化——慈溪農(nóng)村專職干部制度研究》，北京：中國社會(huì)出版社2006年版。從理論角度看，村干部行政化涉及的是國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，村莊管理行政化涉及的是村莊內(nèi)部的管理問題。在現(xiàn)實(shí)生活中，兩者之間存在著復(fù)雜的交織關(guān)系，例如村辦公室/黨群服務(wù)中心、坐班制、值班制、出勤考核既是村干部行政化的象征，也是村莊組織官僚制化的標(biāo)志。

3.區(qū)分兩種不同的村莊官僚制化

就邏輯而言，村莊管理行政化/專業(yè)化/官僚制化與村民自治不相矛盾，張小勁等人關(guān)于浙江慈溪村干部專業(yè)化的研究亦試圖說明這一點(diǎn)；但村干部行政化與村民自治之間確實(shí)存在著緊張之處，因?yàn)榇甯刹啃姓锌赡軐?dǎo)致村級(jí)組織的行政化。在“村級(jí)組織的官僚化及其邏輯”一文，歐陽靜將這種可能性直接轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)性：“如果說稅費(fèi)時(shí)代的村干部只是在行為角色上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正式官員，在身份上仍然是‘不帶薪酬的半正式官員，從而使村級(jí)組織在形式的官僚化特征仍不明顯，那么，后稅時(shí)代的工資制、考核制、考勤制和退休養(yǎng)老金制等官僚化的制度表明，村級(jí)組織無論在形式上還是實(shí)質(zhì)上均已經(jīng)發(fā)展為具有顯著官僚制特性的行政組織。”歐陽靜：《村級(jí)組織的官僚化及其邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第4期。

與村莊內(nèi)部管理意義上的官僚制化不同，作者在此表達(dá)的是這樣一種觀點(diǎn)：由于村干部行政化，村委會(huì)如今亦已變成與鄉(xiāng)政府一樣的行政組織了。如何看待這一判斷？在此，我們有必要區(qū)分兩種不同類型和性質(zhì)的村莊官僚制化：一種是村莊作為組織本身的官僚制化，一如公司或?qū)W校。此處，官僚制是一個(gè)廣義的概念（韋伯也是在這個(gè)意義上使用官僚制一詞的）；一種是村莊日益變成政府行政組織的官僚制化，這里的官僚制是一種特定的組織類型。目前中國發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊正在同時(shí)經(jīng)歷著這兩種變化。雖然兩者緊密地聯(lián)系在一起，但在分析層面應(yīng)當(dāng)將它們分開來。

一旦做出這樣的區(qū)分，相關(guān)的表述就需要做出審慎的修正。筆者理解上述判斷所賴以存在的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，當(dāng)名實(shí)分離成為一種普遍現(xiàn)象時(shí)，術(shù)語/概念的完整表達(dá)能力受到了極大的限制。盡管如此，筆者以為這是一個(gè)過于激進(jìn)的判斷，至少到目前為止，村干部行政化依然是一種“選擇性行政化”——在維持行政村組織法律性質(zhì)不變的前提下，在局部領(lǐng)域注入政府官僚制的因子。對(duì)于政府而言，這是一種非常重要而又簡(jiǎn)便易行的人事管理技術(shù)和治理策略。在邏輯類型上，“選擇性行政化”可以視為“政權(quán)下鄉(xiāng)”的一個(gè)特殊變體，是一種不完整的政府官僚制化過程。綜合而論，我們應(yīng)當(dāng)將村干部行政化視為更大歷史進(jìn)程的一個(gè)組成部分。社會(huì)學(xué)者將改革開放以來國家治理進(jìn)路的變化概括為從“總體性支配”到“技術(shù)治理”。項(xiàng)目制為標(biāo)準(zhǔn)化、制度化和統(tǒng)一化提供了一整套標(biāo)準(zhǔn)化的操作程序。在某種意義上，村干部行政化也是這種治理邏輯伸到到鄉(xiāng)村社會(huì)的一種表現(xiàn)形式。參見渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2009年第6期。

（二）空間擠壓與下沉：自然村層面的村民自治實(shí)踐

就宏觀趨勢(shì)而言，當(dāng)下中國鄉(xiāng)村社會(huì)所發(fā)生的諸種變化不但折射出歷史發(fā)展的路徑依賴性，而且也具有現(xiàn)實(shí)層面的合理性，在目前的治理格局中尚無法擺脫它的必然性。不管在價(jià)值判斷上存在何種分歧，從經(jīng)驗(yàn)層面考量，這種發(fā)展模式是中國現(xiàn)代化的一個(gè)基本特點(diǎn)。當(dāng)年格申克龍指出，后發(fā)現(xiàn)代化國家政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演了火車頭的角色；現(xiàn)在看來需要將這一命題進(jìn)行拓展。與一般意義上的后發(fā)國家不同，中國還面臨著如何維持和鞏固大一統(tǒng)的政治共同體之歷史任務(wù)。由此，中國的集權(quán)體制（舉國體制）既有經(jīng)濟(jì)維度之使然，亦有政治維度的動(dòng)因。基于自由主義原則的經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)在解釋中國問題時(shí)之所以經(jīng)常遭遇困境，這是一個(gè)根本性的原因，因?yàn)檫@是兩種迥然不同的現(xiàn)代化道路。在這種情況下，村民自治如何找到自身的生長(zhǎng)空間？

國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的擴(kuò)張和下沉對(duì)村民自治造成了某種形態(tài)的空間擠壓，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。這種擠壓一方面導(dǎo)致村干部身份轉(zhuǎn)化和雙重角色的失衡，另一方面也為村民自治的實(shí)踐創(chuàng)新提供了契機(jī)——自上而下的行政力傳遞迫使村民自治的探索轉(zhuǎn)向行政村下面的自然村。在這方面，全國各地已有不少的案例。2011年廣東云浮市在村民小組（自然村）建立村民理事會(huì)，取得了良好的效果。2012年，清遠(yuǎn)市在此基礎(chǔ)上向前一步，在試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將行政村改制為片區(qū)/黨政服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，將村民自治的單元明確落實(shí)在自然村。2014年肇慶探索在自然村成立村民（鄉(xiāng)賢）理事會(huì)。這三地的探索除了成立各種理事會(huì)之外，還有一個(gè)共同特點(diǎn)——加強(qiáng)自然村的黨組織建設(shè)。寧雪蘭：《進(jìn)一步擴(kuò)大以自然村為基本單元的村民自治改革試點(diǎn)——廣東以自然村為基本單元的村民自治的實(shí)踐探索》，《廣東經(jīng)濟(jì)》，2017年第5期。廣東的做法對(duì)全國其他地方產(chǎn)生了相應(yīng)的示范性影響，不少省市也出現(xiàn)了類似的探索。

在自然村層面探索村民自治的實(shí)踐得到了黨和政府的充分肯定。從2014年到2017年，中央涉農(nóng)一號(hào)文件連續(xù)四年反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一主題。2014年中央涉農(nóng)一號(hào)文件指出：“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)。”之后的一號(hào)文件持續(xù)肯定了這一提法。2016年10月1日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《〈關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案〉的通知》（廳字〔2016〕31號(hào)），就相關(guān)問題做出了具體的安排。與此同時(shí)，學(xué)界也做出了積極的回應(yīng)。盡管存在爭(zhēng)論，多數(shù)學(xué)者傾向于肯定這一實(shí)踐，并打造了一個(gè)專門詞匯——“微自治”；參見肖立輝：《‘微自治的有效性及有限性》，《中國社會(huì)報(bào)》，2014年7月28日；趙秀玲：《‘微自治與中國基層民主治理》，《政治學(xué)研究》，2014年第5期；胡平江：《自治重心下移：緣起、過程與啟示——基于廣東省佛岡縣的調(diào)查與研究》，《社會(huì)主義研究》，2014年第2期；劉國成：《微自治：鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)移的實(shí)踐與反思》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2016年第3期。陳明對(duì)此提出了不同的觀點(diǎn)，主張“單元上移”，參見：《村民自治：‘單元下沉抑或‘單元上移》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2014年第12期；項(xiàng)繼權(quán)、王明也表達(dá)了不同的意見，參見：《村民理事會(huì)：性質(zhì)及其限度》，《福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2017年第9期。徐勇將這一轉(zhuǎn)變稱為村民自治的3.0版，亦可視為村民自治的第三波。徐勇、趙德健：《找回自治：對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2014年第4期。肖濱和方木歡對(duì)此的解釋提出了不同的觀點(diǎn)，參見：《尋求村民自治中的‘三元統(tǒng)一——基于廣東省村民自治新形式的分析》，《政治學(xué)研究》，2017年第3期。在梳理既有分析框架的缺陷后，他們提出了“‘五權(quán)結(jié)構(gòu)平衡論”，認(rèn)為廣東等地村民自治新形式的實(shí)質(zhì)是把村民自治有機(jī)整合到以黨政體制為基礎(chǔ)的國家治理體系中，以實(shí)現(xiàn)“三元統(tǒng)一”，即將政黨執(zhí)政的權(quán)威性、國家治理的有效性、村民自治的參與性有機(jī)統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村執(zhí)政的合法性。對(duì)于中國鄉(xiāng)村治理研究而言，肖濱等人的觀點(diǎn)具有非常重要的“矯正”作用。如何將政黨因素納入到鄉(xiāng)村治理的分析框架中來，是一個(gè)必須正視的問題。

在某種意義上，在自然村層面探索村民自治的新實(shí)踐是村民自治組織單元的一種復(fù)歸。眾所周知，作為村民自治的組織載體，村民委員會(huì)最初起源于廣西宜州的自然村。1987年制定的《村民委員會(huì)組織法（試行）》，對(duì)村委會(huì)的設(shè)置單位做了一個(gè)寬松的規(guī)定：“村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村；幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì)；大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)。”這一表達(dá)方式顯然是對(duì)村民自治設(shè)置單元之爭(zhēng)的一個(gè)折中。但在實(shí)踐中遭遇的一個(gè)結(jié)構(gòu)性難題是：人民公社體制包含了公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三層組織。將人民公社轉(zhuǎn)制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這一點(diǎn)沒有任何障礙。但是，如果在生產(chǎn)隊(duì)（自然村）一級(jí)實(shí)行村民自治，那生產(chǎn)大隊(duì)（行政村/建制村）怎么辦？當(dāng)時(shí)主要存在兩種觀點(diǎn)：一種主張將生產(chǎn)大隊(duì)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，設(shè)置村公所/管理區(qū)；與之對(duì)立的觀點(diǎn)則主張實(shí)行群眾（村民）自治。這一爭(zhēng)論在彭真的干預(yù)下最終以后一觀點(diǎn)占據(jù)上風(fēng)而終結(jié)。在實(shí)踐中全國絕大多數(shù)省份采取了在生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)置村委會(huì)的做法（只有廣西、廣東和云南三地除外）。就此而言，發(fā)源于自然村的村民自治為解決生產(chǎn)大隊(duì)的轉(zhuǎn)制提供了制度樣板。1998年全國人大修訂《村民委員會(huì)組織法》時(shí)刪除了關(guān)于村委會(huì)設(shè)置單位的上述文字，全國統(tǒng)一在生產(chǎn)大隊(duì)層次建立村民委員會(huì)。

然而，爭(zhēng)論背后所體現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)張力并沒有因?yàn)橹贫冗x擇的落實(shí)而終結(jié)。在行政村層次實(shí)行村民自治只不過是將這一張力內(nèi)部化了。實(shí)際上村民自治與行政化之間的矛盾伴隨著村民自治實(shí)踐的整個(gè)過程。總的來說，博弈結(jié)果是行政化占據(jù)上風(fēng)。就此而言，村民自治的重心逐漸轉(zhuǎn)向自然村實(shí)際上是一種“戰(zhàn)略退卻”，從肯定的方面說，則是一種制度性的補(bǔ)償。在自然村層面探索村民自治的實(shí)踐帶來了一個(gè)新問題：如何理解“村民自治單元下沉”？這里存在的一個(gè)重要爭(zhēng)論是，究竟應(yīng)該將村委會(huì)設(shè)置在自然村呢？還是在既有村委會(huì)設(shè)置的條件下，在自然村建立各種形式的社區(qū)自治組織（協(xié)會(huì)和理事會(huì)）？本文對(duì)村民自治單元下沉做廣義的理解，同時(shí)包含兩者。在政策取向上，筆者對(duì)于改變村委會(huì)設(shè)置現(xiàn)狀的探索持審慎立場(chǎng)。

自然村層面的實(shí)踐探索以螺旋上升的方式回到了村民自治的起點(diǎn)，于是我們?cè)俅蚊媾R當(dāng)初的問題：如何理解村民自治的平臺(tái)和根基？什么是合理的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)？

（三）行政化與村民自治的共棲：鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的再造？

如果我們拓展一下視野，將新世紀(jì)所發(fā)生的變化置于清末以來“國家政權(quán)建設(shè)”的脈絡(luò)下來加以審視，那么可以提出的一個(gè)問題是，百余年來國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的持續(xù)下滲是否達(dá)致了歷史和結(jié)構(gòu)的雙重平衡？

大致而言，近代以還國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透有三種主要方式：（1）突破皇權(quán)不下縣的傳統(tǒng)，在縣以下設(shè)置政權(quán)；（2）打破國家與社會(huì)之間的相對(duì)隔絕，通過法律和公共政策，將國家意志貫徹到鄉(xiāng)村社會(huì)；（3）在黨政體制的背景下，通過政黨下鄉(xiāng)（基層黨組織建設(shè)）來改造和治理鄉(xiāng)村社會(huì)。三者皆以不同方式致力于一個(gè)共同目標(biāo)：在鄉(xiāng)村社會(huì)建構(gòu)邁克爾·曼（Michael Mann）所謂的“基礎(chǔ)性權(quán)力”。

在這一過程中，政府組織邊界的確立是一個(gè)重要的結(jié)構(gòu)性變量。民國時(shí)期在縣和村莊之間建立了“鄉(xiāng)”這一新的行政單位，以后雖有波折但這一格局大致穩(wěn)定下來。接下來的問題是如何處置行政村？如上節(jié)所述，在村公所與村民自治之間國家選擇了后者。這意味著在正式的制度層面，行政村不是法律意義上的行政單位。新世紀(jì)村干部行政化過程尚未改變或沒有改變這一基本事實(shí)。然而，作為“選擇性行政化”一種特定類型，“村干部行政化”的高妙之處在于，它采取了一種后現(xiàn)代策略，將歷史上政權(quán)下鄉(xiāng)的整體戰(zhàn)略化解為局部的、碎片的技術(shù)策略。這一方面有助于實(shí)現(xiàn)政府改造和治理鄉(xiāng)村社會(huì)的諸種目標(biāo)，另一方面又不至于引起結(jié)構(gòu)性的震蕩。考慮到“選擇性行政化”這一現(xiàn)象的廣泛性，在政府干部管理實(shí)踐中，有一種選擇性資源分配的做法。例如，資深廳局級(jí)官員在滿足一定條件之后，可以選擇享受1-2項(xiàng)副部級(jí)的福利待遇，以緩和由于晉升空間有限而導(dǎo)致的壓力。又如，中組部規(guī)定教育部直屬高校的黨政負(fù)責(zé)人享受副部級(jí)待遇，諸如之類。本文傾向于將其視為一種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力策略，與政權(quán)下鄉(xiāng)（在鄉(xiāng)村社會(huì)設(shè)置新的行政單位）、政黨下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)和法律下鄉(xiāng)等治理實(shí)踐構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的系列。

這一新的變量的加入以及村莊本身的變化，使我們有必要重新審視村莊政治。

從橫向角度看，行政村是一種體現(xiàn)了雙重邏輯的復(fù)合結(jié)構(gòu)。在組織維度，村民委員會(huì)在法律上是村民自治組織，但它有法定義務(wù)協(xié)助政府的相關(guān)工作；在人事維度，村干部不是真正意義上的國家干部，但他們的報(bào)酬又由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，基層政府亦以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的角色和要求來對(duì)待他們。在這樣一個(gè)復(fù)雜的交疊空間中，國家通過一系列復(fù)雜的治理技術(shù)來塑造村干部的身份、角色和認(rèn)同，通過權(quán)力網(wǎng)絡(luò)、正式關(guān)系和非正式關(guān)系來駕馭和控制村干部，使他們成為基層政府的代理人和改造鄉(xiāng)村的骨干力量；與此同時(shí)又避免了村委會(huì)組織的行政化（保留了自治的外殼）。

從縱向觀之，在新的歷史條件下，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，行政村和自然村之間的差別日益顯化。在許多地方，村莊已經(jīng)演化為一個(gè)復(fù)雜的立體結(jié)構(gòu)。行政村與自然村的雙層結(jié)構(gòu)對(duì)于我們認(rèn)識(shí)國家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系具有重要的意義。通常情況下，國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的行政化滲透主要集中在行政村層面。隨著村干部行政化以及村莊內(nèi)部的非熟人化，村民自治實(shí)踐正在向自然村沉降，村民自治的關(guān)鍵主體也從行政村干部轉(zhuǎn)向自然村干部。如果說以前國家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的分析重點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的關(guān)系，那么如今的分析重點(diǎn)正在轉(zhuǎn)向行政村與自然村的關(guān)系。

同樣重要的是，國家權(quán)力下滲的過程不再以鏟除傳統(tǒng)文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)為代價(jià)。隨著執(zhí)政黨對(duì)傳統(tǒng)文化態(tài)度的轉(zhuǎn)變，新世紀(jì)以來現(xiàn)代與傳統(tǒng)的新型關(guān)系正在農(nóng)村社會(huì)得以建構(gòu)，各地修建的“文化禮堂”以及“鄉(xiāng)賢”觀念的復(fù)活或許可以視為一個(gè)重要的標(biāo)志。在這一過程中，行政村與自然村的雙層結(jié)構(gòu)或許能為它們之間的“和平共處”和良性互動(dòng)提供空間。從實(shí)際情況看，在自然村層面可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的諸多底色和殘存的傳統(tǒng)資源。

這是我們當(dāng)下遭遇的一種全新局面，其情形極大地超越了當(dāng)初實(shí)施村民自治時(shí)政府的規(guī)劃和學(xué)者的想象。在這幅圖景中，既可以看到國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)滲透的制度化的一面，又可以發(fā)現(xiàn)大量的半正式和非正式的實(shí)踐。從歷史視角看，制度化舉措與非正式實(shí)踐之間的邊界不是凝固的，而是動(dòng)態(tài)變化的；從結(jié)構(gòu)維度看，居于村莊不同層次的村干部在角色認(rèn)同和行為方式等方面表現(xiàn)出顯著的差異。在某種程度上，村莊的上下結(jié)構(gòu)以及行政村干部與自然村干部之間的角色分化，有助于緩解國家與社會(huì)關(guān)系的張力。在這一結(jié)構(gòu)中，行政村（建制村）的村干部更多地扮演了國家代理人的角色，而自然村的村干部更多地代表了村民的利益訴求（當(dāng)家人的角色）。這并不是說村民小組的組長(zhǎng)對(duì)于行政化過程具有天然的免疫功能。事實(shí)上許多地方的自然村/村民小組組長(zhǎng)很在意自己的補(bǔ)貼。目前來看，各地做法不一，很大程度上取決于經(jīng)濟(jì)情況。即使在發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，通常數(shù)額也不大，更具象征意義。此外，在項(xiàng)目下鄉(xiāng)的過程中，自然村/村民小組越過行政村直接和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部打交道的情況也時(shí)有發(fā)生。天底下沒有免費(fèi)的午餐，在這種情況下，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作需要村民小組的協(xié)助，通常也會(huì)得到相應(yīng)的回報(bào)。換言之，在政府組織和自然村之間有行政村作為中介，當(dāng)年行政村村干部的雙重角色困境或許可轉(zhuǎn)化為不同主體之間的角色分工。在這一意義上，村干部行政化與村民自治的關(guān)系并非必然不可兼容。當(dāng)然，到目前為止，這只是一種邏輯上的可能性。

（四）未來村莊治理結(jié)構(gòu)的想象

當(dāng)今中國鄉(xiāng)村正在發(fā)生的歷史性變革意味著我們離實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)從未如此之近。有一點(diǎn)可以事先肯定：不管城市化進(jìn)程如何快速和深入，中國依然有相當(dāng)多的人口生活在鄉(xiāng)村社會(huì)。從發(fā)展眼光來看，目前有些村莊注定會(huì)從中國的地理版圖上消失，有些村莊將發(fā)展成為新型城鎮(zhèn)或既有城鎮(zhèn)的組成部分，有的村莊將維持下來，轉(zhuǎn)化為從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)兼觀光旅游的生態(tài)村莊等等。

在這些保存下來的村莊中，其治理結(jié)構(gòu)將會(huì)呈現(xiàn)何種形態(tài)？雖然我們無法進(jìn)行具體的描述，但對(duì)這一問題的思考已不再是烏托邦的想象，因?yàn)猷l(xiāng)村治理的基本原則和結(jié)構(gòu)性要素在實(shí)行村民自治的三十年實(shí)踐中已經(jīng)大體顯現(xiàn)，它們可以通過以下四組的變量關(guān)系來加以表達(dá)：

1.村莊層面政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變量。對(duì)此存在著兩種不同的建構(gòu)性想象：一種采取一系列的分離策略，諸如將村兩委組織與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織分開，將農(nóng)村居民的社會(huì)成員身份和經(jīng)濟(jì)成員身份分開等等。在分離的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村各種資源的自由流動(dòng)，將村莊轉(zhuǎn)化為一個(gè)城鄉(xiāng)人口對(duì)流的開放社區(qū)，將村民自治轉(zhuǎn)化為更具包容性的社區(qū)居民自治。如果說當(dāng)年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是對(duì)人民公社體制的一種解構(gòu)，那么分離策略和資源流動(dòng)則是對(duì)傳統(tǒng)村莊蜂巢的一種解構(gòu)。項(xiàng)繼權(quán)秉持這一愿景。參見項(xiàng)繼權(quán)、李增元：《經(jīng)社分開、城鄉(xiāng)一體與社區(qū)融合——溫州的社區(qū)重建與社會(huì)管理創(chuàng)新》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2012年第6期。與此對(duì)應(yīng)的另一種想象則是維持村莊政治組織與經(jīng)濟(jì)組織的結(jié)合，保持村莊的相對(duì)穩(wěn)定性和封閉性，維持鄉(xiāng)村社區(qū)與城市社區(qū)之間的既有差異。

2.村莊內(nèi)部個(gè)人權(quán)利與傳統(tǒng)文化的變量。一種想象是按照現(xiàn)代公民的形象來改造傳統(tǒng)小農(nóng)，將現(xiàn)代性建構(gòu)在個(gè)人權(quán)利的基礎(chǔ)之上；與此形成對(duì)照的是，尊重和利用傳統(tǒng)文化資源，肯定宗族、家族和傳統(tǒng)組織的治理功能。

3.村莊內(nèi)部行政村與自然村關(guān)系的變量。目前至少存在著三種不同類型的設(shè)想：一種是重組村民委員會(huì)，對(duì)較大的行政村進(jìn)行拆解，在一個(gè)或幾個(gè)自然村的基礎(chǔ)上，選舉村委會(huì)和黨支部，實(shí)行村民自治，這可視為對(duì)并村擴(kuò)村的一個(gè)反動(dòng)。一種是在自然村層面探索多種形式的自治實(shí)踐（成立各種理事會(huì)和協(xié)會(huì)），與此同時(shí)，將原先的行政村轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。一種是維持既有的行政村格局不變，在自然村層面探索新的自治形式。

4.行政村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的變量。在維持村委會(huì)既有法律地位的同時(shí)，存在著兩種不同的做法：一是鼓勵(lì)兩者之間的合作與融合，基于公共服務(wù)的提供而形成一種共治結(jié)構(gòu)；一是保持兩者之間的相對(duì)獨(dú)立性，在此基礎(chǔ)上形成一種良性互動(dòng)的關(guān)系。

上述四個(gè)維度及其內(nèi)部變量的交叉匹配，可以得到鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的不同組合形態(tài)。其中有些只是邏輯樣式，無法在現(xiàn)實(shí)生活中找到它的經(jīng)驗(yàn)匹配；但有些則具有程度不同的現(xiàn)實(shí)可能性。這種想象實(shí)驗(yàn)雖然與政策制定的實(shí)際過程相距甚遠(yuǎn)，但它揭示了一個(gè)基本事實(shí)：未來中國農(nóng)村/村莊的治理結(jié)構(gòu)將是豐富多彩的，國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系類型亦是如此。面對(duì)這樣的復(fù)雜性，我們應(yīng)當(dāng)力戒簡(jiǎn)單化的齊一思維，避免用一把尺子去衡量村莊治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化程度。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和允許各地根據(jù)自身的條件，采取不同的、適合本地情況的治理結(jié)構(gòu)。從央地關(guān)系/府間關(guān)系的角度來看，也應(yīng)當(dāng)適度下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村設(shè)置和管理權(quán)限，盡量減少體制層面的一刀切。筆者以為，村莊治理結(jié)構(gòu)的多樣性應(yīng)當(dāng)成為留住“鄉(xiāng)愁”的一種內(nèi)在關(guān)切。

（責(zé)任編輯：林賽燕）