“桐鄉經驗”體現了中國地方創新的新特點

景躍進

浙江省桐鄉市五年來開展基層社會治理中自治、法治、德治相結合的建設，抓住了當代中國鄉村社會治理現代化的核心命題，因而能夠取得顯著成效。不僅如此，“桐鄉經驗”體現了中國地方創新的一個新特點，即從點片式創新向集成式創新的轉變。

第一，“桐鄉經驗”抓住了中國鄉村社會治理的命脈。

傳統中國是一個農業社會，今日所謂的鄉村治理在很大程度上相當于古代中國的社會治理。大致而言，傳統鄉村治理有兩大特點：其一，國家權力對鄉村社會的滲透程度比較低，所謂“皇權不下縣”，鄉村社會實行的是傳統意義上的自治（相對于官治）；其二，鄉村自治的根基是家族和擬血緣關系的社會結構，在此基礎上形成了相應的道德觀念、村規民約和行為規范。

從傳統向現代的轉型，一方面意味著傳統鄉村治理結構受到沖擊。在歷史進程中我們看到的是國家權力對鄉村社會的高度滲透（各種“下鄉”，包括現代法律下鄉），以及市場經濟背景下鄉村社會傳統道德和人際關系的瓦解。另一方面，也許更為重要的是，這種轉型意味著鄉村社會生活-秩序的重構。在文化傳統不可能完全拋棄、也不應完全否定的情形下，能否以及如何在傳統和現代之間融合出具有中國特色的現代化鄉村治理模式？

從國家層面來說，實施村民自治以及重新倡導德治可以看作是建構現代鄉村秩序的一種制度性探索。村民自治的關鍵在于通過村民的四個自我（自我教育、自我管理、自我服務、自我提高）和五個民主（民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督）來實現鄉村社會的良治。與傳統社會的鄉村自治相比，村民自治具有兩個鮮明特點：第一，經歷了從王朝國家到人民共和國的歷史性轉變，傳統的臣民轉變為現代公民。在這個意義上，村民是一種以公民觀念為支撐的身份。第二，與此緊密相連，當代中國的村民自治不是與國家政權相疏離的一種治理狀態，而是在國家制度安排下，得到法律保障的、一種與國家（政府）緊密銜接的基層自治實踐。在這一點上，用國家-社會二元對立的觀念來看待村民自治是不恰當的。

如果說，當代中國的村民自治不同于傳統社會的鄉村自治，那么同樣的判斷也適用于區分德治的兩種形態。我們現在所提倡的德治不是將傳統社會的道德觀念、村規民約和行為規范簡單地加以復制，這個意義上的古為今用是不可能的，也是不應該的。與傳統社會的區別在于：今天重視德治的作用是在法治社會建設的背景下提出的，它具有兩個特點，第一，將鄉村道德-行為規范加以制度化的村規民約不能違反國家法律和基本政策，就此而言，德治是法治國家建設的一個有益補充和重要輔助。第二，作為村民行為規范的道德，不能損害村民所擁有的基本的公民權利。

如何在鄉村社會治理中將上述基本原則、基本制度和治理理念整合起來，加以具形化，將頂層設計轉化為可操作的平臺？在很長時間內，這是一個未解之題。桐鄉的三治融合實踐之所以重要，之所以能夠在短期內得到中央的肯定，被寫入黨的十九大報告，就是因為它抓住了這個時代之題，摸到了中國鄉村治理現代化的基本命脈。

中央文件用“鄉村治理體系”來概括三治融合實踐，這一高度足以使桐鄉的先行探索者感到自豪。在最近一次政治局關于鄉村振興的集體學習中，習近平總書記指出，“在我們這樣一個擁有13億多人口的大國，實現鄉村振興是前無古人、后無來者的偉大創舉，沒有現成的、可照抄照搬的經驗。”將這句話置于鄉村治理現代化的語境之中，亦同樣適用。在這方面，桐鄉三治融合的實踐提供了一個非常好的案例：從解決特定的問題出發，探索出了一條對于中國鄉村治理具有普遍價值的路徑。三治融合既符合中國鄉村社會的“鄉情”（德治），又體現了現代社會治理的發展方向（自治和法治）。

第二，桐鄉經驗體現了中國地方政府創新的重要轉折。

今年是中國改革開放四十周年。回顧歷史我們發現，盡管這一路蜿蜒曲折、高低起伏，但一個總的趨勢是目標越來越清晰、過程越來越自覺、手段越來越豐富、信心越來越堅定。

這一點在地方政府創新方面表現得尤其突出。大致以2012年為界，可以將中國地方政府創新分為兩個基本階段。這一區分的一個重要理據是中央提出了改革的頂層設計，以及對這一理念的強調。據此，郁建興教授和黃飚博士辨析出了一種新形態的地方政府創新形式，亦即“請示授權”。他們認為十八大以來地方政府創新正在經歷一個從“自主探索”、“設計試驗”為主向“自主探索”、“設計試驗”、“請示授權”三者并重的重要轉變。我贊同這一基本判斷，中國的宏觀政治與基層-地方政治不是脫鉤的，無論在結構維度還是過程維度都緊密相連。不過在這里，我要強調的是地方政府創新的另一個新的特點，即從點片式創新向集成式創新的轉變。所謂“點片式創新”是指治理過程中某一環節或某一界面的創新，例如村務決策民主化（決策五步法）、村級財務監督（村務監督委員會）、能人（引入鄉賢）、移風易俗（紅白理事會）、各種提供公共服務的舉措等等。它們在解決特定問題方面提供了有效的治理工具。所謂“集成式創新”是指從鄉村治理的全視域出發，通盤考量各種治理要素和治理工具，將各種不同的“點片式創新”成果整合起來，形成一個總體性的治理創新格局。

去年和今年我在浙江跑了幾個縣市，發現一個有趣的現象，原先是點片式創新的地方，現在都在進行自我改造和版本升級，將點片式改革擴展為治理體系的創新。一個新的趨勢是，基層創新的實踐在不斷地“滾動”：從一個點，到一條線；從一條線，到一個面，現在正在形成一個整體。

基層、地方創新的這一轉變，在某種程度上已經超越村莊治理本身，而具有宏觀層面的意義——可以視為中央頂層設計的理念在鄉村治理領域的體現。在這個意義上，正在浙江發生的集成式創新體現了頂層設計與基層探索之間的一個動態平衡。不少地方所進行的二次創新或三次創新，在發揮自身特色的同時，非常關注普遍有效的治理要素。我們以前有句話，叫做“立足中國，放眼世界”，現在的基層治理創新可以描述為：“立足村莊，放眼中國”。基層、地方的集成式創新有一個潛在的目標，爭取得到高層級政府的肯定，使自己的經驗成為普遍政策的構成要素，為其他地方提供鄉村治理現代化的參考樣板。

在這個意義上，中國的地方政府創新進入了新一輪的競爭態勢。作為浙江一個經濟社會發達的縣級市，桐鄉經驗在這一波競爭中具有特定的優勢。與其他地方不同，桐鄉的創新一開始就是綜合性的。時任桐鄉市委書記盧躍東在接受記者采訪時曾說：“針對這些問題，我們試著開出‘三治的‘藥方。當然，這一‘藥方中的很多內容不是桐鄉首先提出的，有些甚至有很長的歷史淵源，但是桐鄉試圖將之系統化。”除了起點高，桐鄉經驗的另一個成功之處是結合要素選得好。自治、法治和德治都是鄉村治理的關鍵變量，也是最具普遍性的治理工具。“三治融合”的表述具有充分的包容性和闡釋度，利于擴散和演化。從改革開放40年的歷程看，這是一個基層實踐與頂層設計良性互動的精彩之例。

（作者系清華大學政治學系教授、副主任）