供給側改革對地方政府債務風險變化趨勢產生怎樣影響？

在當前我國經濟下行壓力加大、供給端經濟結構性矛盾逐漸升級、宏觀經濟需求側管理成效甚微的背景下，為保證我國經濟持久健康發展，2015年年末，習主席提出了“供給側結構性改革”的發展思路，從此，我國從以需求側管理為主轉向了以供給側管理為重心的結構性改革。經過近兩年供給側結構性改革的實踐，雖然我國經濟局部地區和產業出現回暖跡象，但整體宏觀經濟下行壓力仍然很大。

供給側改革不是“一刀切”的改革，其對待各種產業的政策態度可能有很大不同。例如，根據供給側改革，應該對新的潛在經濟增長點使用擴張性的財政政策進行鼓勵和扶持；對于產能落后的經濟衰退點應征收“落后稅”，限制其發展；對于一些關乎國計民生的產業如國防、農業、基建等則應該實施穩健的財政政策。供給側改革所帶來的各種產業政策不盡相同，受此沖擊，政府財政收支和債務風險必然受到各方面的綜合影響，這使得分析供給側改革對地方政府債務的沖擊就變得更為復雜。為了便于供給側改革細節內容會對地方政府債務風險變化趨勢產生何種影響。本文將供給側改革的五大任務，即“三去一降一補”：去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的實施對地方政府債務的沖擊進行分別分析：

1.關于去產能，據工信部2015年公開數據，產能過剩行業如鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等行業，上述四大產能過剩行業產能利用率大都不足70%，經過一年多的改革，各行業產能利用率有所改善，企業運營情況逐漸好轉。以造船業為例，工信部公布的2017年一季度中國造船產能利用監測指數（CCI）為670點，同比增長8.1%，環比增長10%，雖然造船業產能利用率出現企穩，小幅上升，但是產能過剩矛盾依然存在，市場持續回升仍存巨大阻力。當前去產能采取的措施大致有以下四種：①減少對僵尸企業無效補貼，對企業失業員工妥善安置，保證社會穩定；②加快兼并重組；③清理不良資產，嚴控金融風險；④建立產能檢測體系，提高環保、能耗等行業標準等。在上述去產能措施中，①③④需要地方政府財政給予直接或間接的資金支持，其中減少對僵尸企業的補貼能在一定程度上緩解財政支出的壓力，但是隨著僵尸企業的關停而帶來的失業人員安置費用，稅收減少等問題需要政府資金支持和應對。所以，總體上，去產能在短期內給財政帶來巨大的收入壓力，在當前政府財政支出剛性增長的情況下，財政收入銳減將會擴大政府債務規模，加大政府債務風險。

2.關于去庫存，去庫存主要指去房地產庫存。房地產行業在我國經濟領域具有舉足輕重的地位，在過去十幾年里，作為我國三大投資需求（基建、制造業、房地產）之一的房地產投資對我國經濟增長作出了前所未有的貢獻。房地產及其關聯度較高的上下游行業如鋼鐵、建筑、金融等行業形成的產業鏈產生的相關稅收是政府財政的主要收入來源，其輕微波動都會對我國經濟各部門產生深刻影響。但是隨著近幾年房地產庫存規模龐大，房地產投資疲軟，導致房地產發展受限，從而使財政收入減少和經濟下行壓力加大，這無疑對我國經濟形成“雙重沖擊”，政府債務風險爆發的概率激增。目前房地產去庫存主要思路是有效刺激需求，合理減少供給，主要措施有：①通過銀行等金融機構運用信貸優惠政策，降低購房門檻；②控制土地溢價，減緩房價上漲；③落實戶籍政策，促進購房安居。④降低交易稅費，活躍二手交易；⑤調整保障房建設、棚戶區改造政策，通過政府購買消化等。目前一些地方政府已經把購房與落戶、契稅減免、財政補貼等政策掛鉤。上述去庫存措施必然會減少財政收入，加大財政支出，使財政收支缺口進一步擴大。隨著“去庫存”的推進，將會有更多地方政府會出臺相應政策，但政策的實施需要財政的支持，勢必增加財政負擔，地方政府債務風險更加難以控制。

3.關于去杠桿，國內一些學者如孫靈燕、崔喜君（2016）、魏鵬（2016）、任澤平、馮赟（2016）等分別經過對我國當前四部門杠桿率的測算，認為非金融企業部門杠桿率最高，遠高于國際警戒值90%，風險最大；政府部門杠桿率較高，總體風險可控，未來債務風險主要來自于地方政府債務風險急速膨脹；居民部門和金融部門杠桿率則比較低，風險可控。由此，現階段去杠桿的主要任務是去企業杠桿和去政府部門尤其是地方政府債務杠桿。在面對去政府部門杠桿，主要是使地方政府債務風險在可控范圍內適度加杠桿以便去企業超高杠桿。在面對企業去杠桿的主要措施是：①寬松穩定的貨幣政策以實現低利率減輕企業去杠桿負擔；②鼓勵企業間并購重組；③減少對產能過剩的“僵尸企業”進行無效補貼；④有針對性的減稅降費政策等。前兩條對政府財政有不利影響，第三條雖然減少小部分財政支出，但是隨之而來的部分僵尸企業破產，則需要擴大政府因失業率上升而帶來的財政支出。第四條對特定的行業或企業減稅降費，這種措施在短期內直接減少了政府收入，對政府控制債務風險極為不利。

4.關于降成本，主要是指降企業成本。本文認為市場決定的成本有工資成本、原料成本、管理成本等通過市場競爭可以改變的企業內部成本；由政府決定的成本有稅費成本、融資成本、電力等能源成本、隱性交易成本等企業自身和市場無法或者很難削減的企業外部成本。制度本來就是為了降低社會交易成本而產生存在，企業外部成本主要決定于制度的合理程度，所以在降低企業外部成本過程中，正是政府及其財政政策“大展身手”之時。所以所謂的降企業成本，即需要政府干預降低企業的稅費成本等企業自身和市場無法或者很難削減的企業外部成本；企業內部降成本和補短板應該以市場機制和企業自身解決為主，政府引導和財政支持為輔。顯然，在政府債務規模如此龐大的壓力下，降低企業稅費成本將會使政府財政收入驟減，提高地方債務違約概率。

5.至于補短板，祝寶良（2016）認為補短板主要有四個方面：基礎設施建設（包括環境建設）、新舊動能轉換、扶貧、服務業有效供給不足。對于這四大短板：基礎建設和扶貧本就屬于公共產品或服務，是政府職責所在和財政支出對象之一。至于新舊動能轉換，本文認為新舊動能轉換過程就是產業升級過程，即經濟新的增長點和舊的增長點的交替過程或者新興產業崛起的過程。無論是產業升級或是新舊經濟增長點的更迭，抑或是新興產業的崛起，都需要政府財政資金的鼓勵和引導。“服務業有效供給不足”可能是指高品質服務如醫療、養老和社保、教育、旅游、文娛、體育等供給不足，就如國家發改委綜合司司長叢亮（2016）所言：“目前我國居民消費的特點已經從模仿型排浪式的基本消費逐步轉變為個性化、多樣化的高品質消費，特別是旅游、文化、體育、健康、養老、教育培訓這些領域的消費需求快速增加，挖掘潛力巨大，但這些領域的調整升級特別是供給結構升級是滯后于消費變化的，突出表現為高品質產品和服務的有效供給不足，制約了消費的持續擴大和升級。”這一短板與政府財政沒有明顯聯系。前三大短板都需要政府財政支出作為后盾，均不利于政府債務風險的管控。

經過上述分析，形成供給側改革的措施——“三去一降一補”對政府財政及債務風險的沖擊結果如表1所示。在“三去一降一補”這五大任務中，去產能和去庫存聯系更為密切，去短板和去成本也有莫大關聯，至于去杠桿，杠桿作為債務成本對其他四大任務均產生影響，五大任務之間互相關聯，互為因果，要徹底完成供給側方面這些艱巨任務需要國家和社會長期共同努力。總體上，“三去一降一補”的順利完成離不開財政的大力支持，在短期內將會對財政收入有負面影響，對財政支出提出更高水平的要求，加之地方政府債務歷史積累規模龐大，可以預期部分地方政府發生違約風險的概率將提高。雖然供給側改革短期內會對地方財政造成壓力進而不利于管控地方政府債務風險，但隨著2016和2017年供給側改革五大任務取得了初步成效，且部分任務領域改革成果超預期如鋼鐵去產能任務提前完成，所以，若改革持續順利的進行，地方政府財政收入必然擴大、支出壓力也將減小，地方政府債務問題將會迎刃而解。

綜上所述，短期內供給側改革總體上對地方財政增加支出壓力，縮減收入項目和比率使收入減少，加劇財政收支不平衡，在當前龐大的到期地方政府債務，無疑增加了地方政府債務風險。長期情況，地方政府債務狀況能否改善要依賴于政府財政收支環境。總之，地方政府債務短期風險預計將升高，長期風險由于受供給側改革過程和效果影響具有不確定性。

作者簡介：白飛野（1991），男，漢，安徽省，經濟學碩士，單位：青島科技大學經濟與管理學院，研究方向：公共財政，政府債務。