網約車監管手段的妥適性探討

【摘 要】 通過94個城市相關規范性文本為基礎的實證分析，作者發現我國現有的監管手段與監管原意并不匹配，存在著監管過嚴的問題。同時各地監管目的不一，存在行政手段不適當等問題，本文對此提出了解決方案。

【關鍵詞】 網約車 市場準入 制度改革

一、監管原意的探尋及反思

根據《暫行辦法》第一條中所闡明的立法目的，即“為更好地滿足社會公眾多樣化出行需求，促進出租汽車行業和互聯網融合發展，規范網絡預約出租汽車經營服務行為，保障運營安全和乘客合法權益，根據國家有關法律、行政法規，制定本辦法”，以及本文選取的94份樣本中表明的監管目的（如表1），我們可以入出如下結論：對網約車實施監管的首要目的為“規范網絡預約出租汽車經營服務行為”、滿足“社會公眾多樣化出行需求”，并“保障運營安全”、促進出租汽車行業發展。在權益保護方面，著重保護乘客的權益，而較為忽視駕駛員、網約車平臺的權益。也就是說，大部分城市對網約車進行規制，實際上是為了實現網約車行業與乘客雙贏的局面，那么，我們便可以進行接下的分析，看看各地的“最嚴新規”是否真的促進了網約車行業的發展，保護了乘客的合法利益？

二、監管手段的妥適性探討

為了達成“保護乘客”的立法原意，各地主要通過提高駕駛員準入門檻、提高車輛準入門檻等事先行政的手段，來保證立法目的的事先。但是這些手段是否妥適呢？下文將從駕駛員的市場準入門檻進行探析。

各地現行的《網約車實施細則》中，對網約車駕駛員提出了較高的要求。例如：72個城市（76.60%）要求網約車駕駛員擁有本地戶籍或居住證，或在當地繳滿兩年社保；63個城市（67.02%）對網約車駕駛員的年齡做出了限定；83個城市（88.30%）要求駕駛員擁有3年及以上駕駛相應車輛或C1汽車的駕駛資格；90個城市（95.74%）對駕駛員近年駕駛證的扣分情況予以規定；90個城市（95.74%）要求駕駛員無暴力犯罪記錄；12個城市（12.77%）要求駕駛員具有初中或高中以上學歷。

這些規定是否屬于歧視性規定，其規定的事項是否必要，值得我們深思。上文曾經分析過行政主體的監管目的，是為了促進網約車行業發展，并保護乘客的合法權益。觀之上述要求，對網約車駕駛員的最高、最低年齡限制，要求相關駕駛經歷，無暴力犯罪或超過規定的扣分記錄的要求，顯然是為了保障乘客的安全所提出的監管標準，那么依據“戶籍”、“暫住證”、“學歷”三個維度而設定準入門檻的目的又是什么呢？我國行政主體目前并沒有給出合理的政策解讀。

在10月17日北京大學國家發展研究院舉行的研討會上，中國社科院經濟研究所副所長朱恒鵬說：“一些城市的網約車新規與控制人口規模沒有關系，是為了維護出租車公司的既得利益”。

除此以外，事中監管、事后監管卻存在著空白。只有較少的地方規定了保護乘客隱私、為乘客提供乘車保險等硬性要求。這樣側重于事先監管的監管模式，其實并不利于“保護乘客合法利益”。

三、美國監管手段之借鑒

盡管美國還沒有聯邦層面的關于網約車的完整立法，但是美國的寬松監管模式值得我們借鑒，內容主要體現在以下幾個方面：

1.提供網絡約車平臺之公司的市場準入。在法律層面上，美國各州市都僅僅對網約車平臺的運營許可和注冊進行了規定。運營許可的要求往往就是繳納一定的許可費用。比如說加州要求網約車平臺繳納總收入的三百分之一，華盛頓特區要求繳納一百分之一的總收入。

2.網約車的市場準入。盡管還紐約州還曾對網約車的數量進行了限制，芝加哥還曾對其行駛區域進行了限制，但最終都因遭到了強烈的反對而終止。現在對網約車的規定主要集中在對司機的商業背景審查和對車輛年限、容量、重量、顏色、檢修等方面的要求。但是美國聯邦貿易委員會（FTC）和美國反托拉斯學會（AAI）對此均提出過質疑，認為對車輛的要求應該僅限于車輛的安全性。

3.關于車費的限制。關于車費的爭議主要集中在是否可以加價（如Ubers Surging Price）上，即在出行市場供小于求時，消費者是否可以通過加價得到比不加價者更迅捷的服務。2014年優步公司和紐約市政府達成協議：在政府宣布緊急狀況時（包括但不限于極端天氣），優步的最高加價倍數應當受到限制。

4.關于保險的需求。傳統的出租車行業一般都要求出租車所有者為乘客購買保險。但因為大部分網約車服務的提供者將提供網約車服務視為順手而為之事，故對乘客的保險并不齊全。這就有可能導致在發生交通肇事之后，網約車車主可能無法賠償消費者的損失。故大多數州都對網約車主提出了較高的保險要求。

5.關于隱私保護的需求。因為消費者在約車平臺上消費時，需要公開自己的電話號碼，支付信息，每次行程開始和結束的時間地點等信息，且政府很難直接保護公眾的這些隱私信息。現在美國紐約州、波士頓市等地的做法主要是要求網約車服務平臺向政府提供這些信息。但這一行為卻恰恰加劇了民眾對隱私權泄露的擔憂。

四、關于促進網約車發展的其他意見及建議

1.通過改革出租車經營權的管理制度提升出租車行業競爭力

我國行政主管部門之所以對網約車行業設置了較高的準入門檻，一方面是因為網約車經營主體責任不清及乘客的乘車安全、信息保障等問題亟需規范，另一方面也是因為網約車對傳統巡游出租汽車也造成了巨大的沖擊，在部分城市的政策解讀稿中，甚至將其稱為網約車對出租車行業造成了“不公平競爭” ，所以在對網約車行業進行規制的同時，我們必須重視提升出租車行業的競爭力。

對此我國現有的解決辦法是，通過國務院辦公廳于2016年07月28日發布的《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》 （以下簡稱《出租車發展意見》）來取消出租車經營權使用費以及建立出租車行業新的退出機制。

首先，取消出租車經營權使用費，可以減少出租車行業的“份子錢”，降低出租車運營的成本，必然會提升出租車行業的競爭力。現行有效的省級地方性規范性文件中確定了實行經營權無償使用的省份主要有：廣東省、江蘇省、遼寧省、福建省、陜西省、四川省、云南省。那么為什么說在將經營權從一項永久性權利變為暫時性權利，也利于提升出租車行業的競爭力呢？這是因為《出租車發展意見》中規定的收回經營權范圍僅限于“經營權期限屆滿或經營過程中出現重大服務質量問題、重大安全生產責任事故、嚴重違法經營行為、服務質量信譽考核不合格等情形的”，其收回部分表現不佳的出租車車主經營權，這會倒逼出租車行業整體的服務質量上升，使得乘客對出租車的安全性、服務質量等方面更為放心。

2.打造多樣的預約平臺防止壟斷形成

行業壟斷對整個行業具有危害性。所以巡游出租車、網約車的預約方式應當是多樣的，以防止行業壟斷的發生。

預約平臺多樣化的一方面是指預約途徑的多樣化，如短信預約、電話預約、軟件預約等，其中軟件預約可能更受年輕人青睞，而電話預約則更利于老年人出行。近幾年的冬天，我們常能看到這樣的新聞報道：老人在雪天的路邊苦等出租車，只能看著一輛輛明明沒有載客的出租車飛馳而過。老人們不懂軟件預約，所以只能花費更長的時間等待。若能夠推廣像全國統一的出租汽車“95128”預約電話，為消費者提供更多的預約平臺，那么這就情況或能得到改善。預約平臺多樣化的另一方面則是指每一種預約途徑中，都應當有旗鼓相當的、不同的服務商提供服務，這樣的非壟斷的、有競爭的市場，才會為消費者提供更好的服務。

此外，在打造多樣的預約平臺的過程中，行政機關還應當注重效率。2013年初，北京出租車電話叫車平臺“96103”曾試圖將百米、滴滴、易道等平臺統統納入統一的系統管理，多方共享數據，但由于這項工作推進緩慢，百米在等待過拖垮了。統一平臺此后不了了之。

3.鼓勵行業自律并制定行業規范

行業協會相較于政府管理部門，對本行業的市場規律和發展方向有著更深刻的認識，對本行業進行監管，具有更強的專業性和直接性。參考美國不受政府干預的行業協會發展模式、德國代表會員利益的行業協會發展模式、日本政府主導型的行業協會發展模式，我國政府還可以通過引導行業自律完成對網約車的監管，以減少政府監管成本。

行業自治靈魂在于各方利益的制約。行業自治意味著將消費者、網約車平臺公司、網約車車主三方，分別選出代表，為集體發聲。這些代表應當積極履行代表義務，維護各自團體的權利，及時處理社會出現的問題，填補相關規定的漏洞，以保證行業整體的繁榮。

結 語

通過以上實證分析我們可以看出，在監管目的的落實、行政手段的妥適方面，我國現階段關于網約車的規范還有很多不足。但是我們同時也應當明白：在大量新興的 “互聯網+”產業面前，我們必須探尋出一條妥善的監管道路，只有這樣，才能夠更好地促進我國經濟的騰飛。

作者簡介：劉明月（1994-），女，漢族，上海政法學院法律碩士。