“營改增”背景下小規模納稅人稅收征管問題探究

摘要：我國按照經營規模大小以及會計核算是否健全，將增值稅納稅人劃分為一般納稅人和小規模納稅人。這種劃分，適應了納稅人經營規模相差懸殊、財務核算水平不一的客觀情況，但是在小規模納稅人的稅收征管實踐當中，產生了很多一直未能有效解決的問題，隨著“營改增”后小規模納稅人的大量增加，又出現了新的問題。所以，有必要去研究“營改增”背景下小規模納稅人稅收征管問題，尋求解決方案，防止稅收流失，維護國家稅法尊嚴。

關鍵詞：“營改增”；小規模納稅人；稅收征管

我國的稅制結構以流轉稅為主，其中增值稅是流轉稅的最大稅源，增值稅政策的改革和規范對我國稅制的完善與發展有著重大的意義。經過2009年的增值稅轉型和始于2012年的營業稅改征增值稅試點，增值稅稅制日趨合理，征稅范圍已擴大到全部服務行業，有效解決了重復征稅問題，增值稅納稅人的稅負有所降低，一般納稅人的稅收征管已經相當規范，但是小規模納稅人的稅收征管方面還是存在很多問題。

一、小規模納稅人稅收征管存在的問題

（一）圍繞“兩條線”產生的稅收征管問題

小規模納稅人逃避繳納稅款，很多都是圍繞“兩條線”做文章。一條線是增值稅起征點，另外一條線是小規模納稅人認定標準。表現在銷售收入超過起征點的想方設法讓自己未達起征點，應該辦理一般納稅人登記的千方百計讓自己保留小規模納稅人身份。

1.圍繞增值稅起征點產生的稅收征管問題

增值稅起征點，包括小微企業免稅優惠，初衷是扶持個體經濟和小微企業發展，而且起征點額度還在不斷提高，目前與其他國家相比，我國的增值稅起征點已經不低。但是巨大的優惠力度也讓很多銷售收入超過起征點的納稅人動起了歪腦筋，特別是處于臨界點的納稅人。因為起征點不同于免征額，銷售收入超過起征點，要對銷售收入全額計稅。

2.圍繞小規模納稅人認定標準產生的稅收征管問題

對于一般納稅人，基本要求就是會計核算健全，能正確核算增值稅銷項稅額、進行稅額和應納稅額，能按規定報送有關稅務資料。這一要求讓很多實際銷售額已超出小規模納稅人認定標準的納稅人望而卻步。因為要達到這一要求，必然要雇傭專業財務會計人員，勢必會增加經營成本，另一方面在生產經營上，財務會計制度的規范，必定會堵塞很多稅收漏洞，隱瞞收入逃避納稅將不再容易。因此很多實際銷售額已超出小規模納稅人認定標準的納稅人，采取各種手段避免被認定為一般納稅人。

直接后果是，大量本應該是一般納稅人的納稅人，游離在增值稅抵扣鏈條之外，小規模納稅人比例居高不下。這與增值稅的基本原理和我國稅制改革方向完全相悖，違背了設立增值稅的初衷，影響了增值稅稅制的規范運轉，使得增值稅的優越性難以得到充分發揮。

（二）小規模納稅人逃避納稅的主要手段

1.賬簿不規范和不真實。部分小規模納稅人賬簿不規范，該建賬的不建賬，該建復式賬的建簡易賬，記賬不規范；或是記賬不實，利用真假兩套賬隱瞞真實收入，甚至還有擅自銷毀賬簿現象。而且賬賬、賬證、賬實不符已成常態，無法真實地反映納稅人的實際經營狀況，難以進行查賬。

2.虛假納稅申報。因為小規模納稅人經營方式相對靈活多樣，而且經營活動中多以現金作為支付手段，造成稅務部門對其應稅收入很難監控與掌握，這樣往往導致了有些小規模納稅人虛假申報銷售收入，或以開具發票收入代替全部銷售收入。很多個體雙定戶在定額核定時，采用虛報瞞報等手段，騙取未達起征點的核定結果。

3.虛假停復業。隨著《納稅服務規范》的施行，大量涉稅事項都采取即時辦結，不需要實地查驗的方式。這也給許多不法納稅人提供了可乘之機。虛假停復業即是其中一例，很多已達起征點的個體雙定戶，通過辦理虛假停復業來逃避納稅。由于征管力量有限，稅務機關不可能對停業戶進行逐戶實地核實，看其是否還在營業。

4.違規開具發票。近年來我國的發票管理取得了巨大進步，增值稅發票升級版廣泛推行，實現了納稅人在線開票、實時上傳。但是納稅人由于自身素質等原因造成的開票不規范，以及由于不法目的等原因造成的虛開發票等現象仍然屢禁不止。開票不規范，例如不填寫購方納稅識別號、錯誤選擇商品和服務稅收分類編碼等。存在大量不開票、少開票、不按業務發生屬期開具發票等行為，或是利用收據、信譽卡、保修卡等來代替發票，從而隱瞞銷售收入。

5.規避一般納稅人資格登記。為了規避超過小規模納稅人標準后辦理一般納稅人，納稅人采取“另起爐灶”的辦法，即先注銷再重新辦理登記；或是采取“雞蛋不放在一個籃子里”的辦法，即辦理多個營業執照和稅務登記，化整為零，分別開票，分攤銷售額。

納稅人的偷稅漏稅行為雖然可以在短時間內獲得一定的經濟利益，但并不利于企業的長遠發展，也使自身置身于稅收違法行為的危險之中，從而受到嚴厲的懲處。

（三）稅務機關征管環節的問題

1.征管力量薄弱，管理方式不科學。小規模納稅人數量眾多，每個縣區級稅務機關轄區少則幾千，多則數萬，帶來了巨大的征管壓力，而取得的稅收收入卻遠遠低于一般納稅人。經常是浪費了大量人力物力，卻沒有多少稅收收入，各種稅收違法行為還是無法得到根治。很多稅務機關，在小規模納稅人管理上，采用了很多“一刀切”的辦法，沒有根據所屬行業、經營規模、財務核算水平等進行詳細劃分，沒有考慮納稅人的個體差異。稅收收入形勢好的地區，普遍采取“抓大放小”的方針，對小規模納稅人管理過于寬松，客觀上造成了稅款的流失。

2.相關規定執行不到位。各項征管規定在貫徹落實過程中沒有得到很好執行，特別是在個體工商戶的管理上。例如，對不具備建賬能力的個體戶實行查賬征收，以開票收入進行申報，于是納稅人以略低于起征點的數額開票，不繳納稅款；核定定額時隨意性較大，經常受到人為因素干擾，已達起征點戶也可能被核定為未達起征點戶；“人情稅”嚴重，破壞了稅收的公平性，影響了征納關系。

3.對違規開具發票缺乏有效監控。近年來發票管理制度已日趨完善，防偽稅控系統、電子底賬系統等發票管理系統也早已應用，但是對于小規模納稅人發票的管理，還遠遠達不到一般納稅人的程度。

4.稅收宣傳輔導不到位。由于小規模納稅人自身素質的原因，迫切需要得到稅務機關的宣傳輔導。雖然目前稅務機關通過12366服務熱線、辦稅服務廳咨詢臺等平臺提供咨詢服務，也利用傳統媒體、網站、手機客戶端等手段進行稅法宣傳，但是并沒有達到預期的效果，沒有滿足納稅人的需求。當前的宣傳輔導工作都是一般化的，缺乏個性化的、按行業按規模按事項等有針對性的宣傳輔導，因而效果不佳。

二、改進小規模納稅人稅收征管的建議

（一）改進方向

1.擴大一般納稅人比例。依照我國增值稅稅制改革的方向，進一步打通增值稅抵扣鏈條，發揮增值稅的優越性，降低一般納稅人門檻，將更多的市場經營主體納入增值稅抵扣體系。

2.引導小規模納稅人規范守法經營。各項征管措施的最終目的，都是為了引導納稅人規范守法經營，保證稅收的及時足額入庫，打擊稅收違法行為，維護公平公正的市場秩序。

3.推進稅收治理現代化。遵照優化營商環境和深化“放管服”改革系列部署，結合深化國稅、地稅征管體制改革，加大稅務系統簡政放權力度，完善好、實現好智能便民辦稅和創新事中事后監管方式，構建現代化的稅收治理體系。

（二）具體措施

1.降低“營改增”小規模納稅人的標準。“營改增”小規模納稅人的標準為年銷售額500萬元，相較于銷售貨物及勞務納稅人的80萬元和50萬元太過懸殊，也造成“營改增”小規模納稅人的比例更高，產生了新的不公平。下一步應該在深入調研分析的基礎上，將標準適當降低，確定一個合適的小規模納稅人標準。

2.抓好建賬健制。要大力宣傳建賬的目的和意義，讓納稅人充分認識到建賬的好處，提高納稅人自主建賬的積極性。稅務機關應幫助納稅人健全財務制度，輔導財會人員規范建賬記賬，增強他們的財務核算能力和辦稅能力。并通過小規模納稅人建賬健制，來規范發票管理，采購環節要取得發票，銷售環節要如實開具發票，以彌補小規模納稅人賬目不全、不開發票、無證可查的漏洞，從財務制度上規范納稅人行為，避免稅收流失，并使一部分小規模納稅人盡量達到一般納稅人的核算要求，為將來發展成為一般納稅人打好基礎。

3.結合征管體制改革轉變征收管理方式，優化稅收環境。實現稅收管理由主要依靠事前審批向加強事中事后管理轉變，推行納稅人自主申報，完善包括備案管理、發票管理、申報管理等在內的事中事后管理體系，出臺相應管理辦法，確保把該管的事項管住、管好，防范稅收流失。樹立專業化管理理念，在對企業信息進行分析加工、了解掌握企業的真實經營情況后，按其所屬行業、經營規模、財務核算水平、年納稅額等因素進行科學分類，實施分類分級管理。為小規模納稅人營造良好的稅收環境，堅決落實各項稅收優惠措施，消除小規模納稅人參與市場公平競爭的制度障礙，例如在部分行業試點小規模納稅人自開增值稅專用發票的基礎上，進一步分行業擴大試點范圍。

4.充分利用信息化手段加強稅收征管。人防不如技防，在信息化、大數據背景下的今天，我們要充分利用信息化手段加強稅收征管。例如，在申報軟件中增加小規模納稅人增值稅申報表的票表比對功能；構建科學完善的定額核定體系，并與申報情況、發票開具等信息結合，實行動態調整，最大限度地減少人為因素干擾，改變目前定額核定中的隨意性，增加稅收執法的透明度和嚴肅性；構建小規模納稅人稅收風險管理體系，建立適合小規模納稅人的風險指標，根據風險等級明確相應的風險應對部門及手段，等等。

5.建立涵蓋全部納稅人的納稅信用體系。當前的納稅信用等級評定對象，基本上還僅限于查賬征收的企業納稅人，采取核定征收方式的企業納稅人和個體工商戶尚未納入到納稅信用體系中。因此很有必要建立涵蓋全部納稅人的納稅信用體系，制定科學的評價指標，系統打分，合理定級，并積極參與社會信用體系建設，與相關部門建立信用信息共建共享機制，推動納稅信用與其他社會信用聯動管理，發揮協同作用。

6.加大部門合作力度。在現有國地稅合作和商事制度改革的基礎上，進一步加大市場監督、國稅、地稅等監管部門的合作力度，實現信息的高度共享，對納稅人的違規違法行為進行聯防聯治，充分堵塞征管漏洞。

7.加強稅法宣傳和納稅輔導。小規模納稅人逃避繳納稅款除了經濟利益因素以外，還在于缺乏對稅收法律法規和辦稅程序的了解。要深入持久地開展稅收宣傳輔導，使納稅人具備主動納稅意識，并掌握一定的財會稅收知識。特別是對于已經超過和可能超過小規模納稅人標準的納稅人，以及處于鏈條中間如從事生產加工和經營生產資料的小規模企業，開展針對性的培訓，學習一般納稅人的稅收政策、管理方式和辦稅程序等，讓他們意識到一般納稅人通常情況下稅負率更低，更有市場競爭力，更利于企業做大做強。

通過以上措施，力爭實現所有納稅人都能守法經營、認真記賬、準確申報、足額納稅、規范開票，使我國的增值稅征收管理能夠科學規范運行。

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作者簡介：

王曉坤（1985- ），男，黑龍江牡丹江人，吉林大學經濟學院碩士研究生，研究方向：稅收理論與政策。