新常態下推進農業生產規模化經營的思考

韓占兵

(黃淮學院 經濟與管理學院，河南 駐馬店 463000)

改革開放以來，以“均田賦權”為特點的家庭聯產承包責任制在我國農村大范圍推廣，有效賦予了農民對承包土地的使用權和經營權，極大釋放了農村生產要素潛能，激發了農業農村內生活力，在短時期內顯著提高了農業生產效率，為解決城鄉溫飽問題做出了突出貢獻。然而，家庭聯產承包責任制在一定程度上也加劇了農村土地的精細化分割，固化了中國上千年來小農式種植傳統，影響了農業機械化水平的提高，阻礙了農業科學技術的推廣和應用，不利于農業現代化的實現。特別是近年來，經濟發展進入新常態，經濟增速放緩，農業生產成本攀升，主要農產品國內國際價格倒掛，農業增效、農民持續增收難度加大；資源環境約束趨緊，保障農產品有效供給和質量安全壓力增加；城鄉要素流動加快，農村空心化、老齡化問題日益凸顯。在經濟發展新常態下，農業農村發展要有新思路。當前需要積極適應引領新常態，按照穩糧增收、提質增效、創新驅動的總要求，以改革為動力，以法治作保障，加快推進中國特色農業現代化，而農業生產規模化經營是推進農業現代化的重要途徑和政策抓手。在此背景下，加快土地流轉，推動農業生產規模化經營就成為當前和今后一個時期農業農村發展過程中較為重要的戰略考量。

一、農業生產規模化經營的學術爭議與辨析

關于農業生產規模化經營問題，國內學者持有不同態度。爭議的焦點主要圍繞以下問題：農業規模化生產是否適合中國國情？中國不同區域是否具備農業規模化經營的條件？農業現代化是否必須走規模化經營之路？針對上述問題，正方觀點認為農業生產規模化經營有利于生產要素的有效配置，能夠顯著提高大批農業勞動力轉移背景下的土地生產效率，同時也有利于提高農民收入，保障國家糧食安全，所以，應該大力推進農業生產規模化經營(崔傳斌，2008；范德成，2013；黃祖輝，2013；蔣和平，2014；韓朝華，2017)[1-5]。反方觀點則認為農業生產規模化經營不適合中國國情。中國耕地資源緊張、人多地少矛盾突出的現實國情決定了規模化經營模式只能是可望而不可及。中國農業的發展之路應該是以家庭經營模式為基礎的精耕細作，并以此來提升土地的產出率(溫鐵軍，2012；宋亞平，2013；黃宗智，2014)[6-8]。同時，也有部分學者對于農業生產規模化經營持中間立場。他們認為，農業生產規模化經營與農戶家庭經營并不矛盾，中國可以在穩定家庭承包經營的基礎上，推進農業適度規模化經營(陳錫文，2009；王琦，2011；韓俊，2014)[9-11]。

客觀而言，上述各種觀點是不同學者從不同角度出發所得出的基本判斷，難免針鋒相對。基于此，本文認為，如果從工業化、城鎮化和農業現代化協調發展的大視角出發，將農業生產規模化經營問題放到農業勞動力代際轉換危機持續惡化的大背景下，我們會認識到，青壯年農業勞動力的急劇萎縮將為中國適時推進農業生產規模化經營帶來重大歷史機遇[12]。事實上，如果以第二次全國農業普查統計數據為基礎來測算，每個農戶平均耕種土地面積為9.1畝，單個農業勞動力實際耕種土地面積為5.2畝。此時，若按照扣除農業要素投入成本后的每畝500元凈利潤來衡量，單個農業勞動力進行農業生產的年純收入僅為2500元左右，相當于外出務工的月收入水平。在此情況下，小農生產模式的家庭承包農戶根本無法從單純的農業生產上來達到實現高勞動收益的目的。所以，中國農業要具有高收益的吸引力，則必須走規模化經營道路。從國外發達國家城鎮化和工業化的歷史經驗來看，英國農業勞動力占總勞動力的比重，在1800年為35% ,1901年下降到9%，1980年持續降低至2.6%；美國農業勞動力比重在1840年為68%，1980年持續下降至3.5%；日本1872年的農業勞動力比重高達85%，1980年下降為11.2%(郝大明，2016)[13]。這些國家都很好地利用了農業人口大幅下降所帶來的歷史機遇，大踏步地完成了農業生產規模化經營的歷史任務，進而顯著提高了農業收益率，實現了農業現代化。然而，中國當前問題的復雜性在于，由于制度性障礙的羈絆，中國在農業人口大遷移的背景中，農業人口大幅降低所帶來的農業生產規模化經營的歷史機遇還沒有得到很好的利用。

如表1所示，首先，從人均耕地面積指標來看，中國為0.09公頃，美(0.53公頃)、英(0.10公頃)、加(1.34公頃)、法(0.28公頃)、意(0.11公頃)、澳(2.15公頃)等6個發達國家的人均耕地面積都高于中國，巴西和墨西哥兩個發展中國家分別為0.32公頃、0.22公頃，同樣高于中國。但是日本和韓國兩個亞洲國家的人均耕地面積均僅為0.03公頃，低于中國。這說明，以美國為代表的發達國家和以巴西、墨西哥為代表的發展中國家普遍具有實施大規模農業耕作的資源優勢，但是中國、日本和韓國等亞洲國家普遍由于人多地少的限制，并不具備進行超大規模化農業生產的稟賦優勢。

表1 中國與部分代表性國家農業生產規模化經營情況對比

資料來源：根據國家統計局、世界銀行相關數據整理而得。

注：由于數據可獲得性限制，人均耕地面積為2009年數據，農村人均耕面積為2007年數據，農業人均增加值為2010年數據、人均國民收入為2010年數據。

其次，從農業勞動力人均耕地面積指標來看，中國僅為0.4公頃，不但美(62.5公頃)、英(12.4公頃)、加(130.4公頃)、法(27.9公頃)、意(7.6公頃)、澳(99.7公頃)等6個發達國家的農業勞動力人均耕地面積遠遠都高于中國，而且巴西(5.1公頃)和墨西哥(3.1公頃)兩個發展中國家同樣高于中國，甚至日本(2.5公頃)和韓國(1.1公頃)的農業勞動力人均耕地面積也高于中國。這表明，上述國家的農業規模化經營水平都顯著高于中國。尤其是對于日本和韓國而言，這兩個國家雖然不具備大規模農業耕作的資源優勢，而且選擇的是精細化、高土地產出率的農業發展道路，但是在農業生產規模上依然遠遠高于中國，這充分說明，中國在農業規模化經營方面已經全面滯后。因此，部分學者以日本、韓國為參照，來證明中國不應該提高農業規模化水平的觀點是值得商榷的。

最后，從農業人均增加值指標來看，中國在農業勞動生產效率方面依然不容樂觀。中國的農業人均增加值僅為545美元，遠低于美(51370美元)、英(25681美元)、加(50579美元)、法(57973美元)、意(31254美元)、澳(35208美元)、巴西(4182美元)、墨西哥(3302美元)、日本(40385美元)、韓國(19807美元)等10個代表性國家。可見，由于農業規模水平較低，我國的農業勞動生產效率已經顯著落后于其他國家。從人均國民收入來看，中國依然是一個低收入國家，其農業規模水平和農業勞動生產效率還有很大的提升空間。所以，中國應充分利用農業勞動力代際轉換危機所帶來的“減少農民”的歷史機遇，著力提升農業適度規模經營水平，推進農業產業化和市場化步伐，進而大幅增加農民收入，并最終實現農業現代化。正是基于此種認識，2014年，中共中央發布了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，首次確立以實現農村土地所有權、承包權、經營權三權分置為依托，發展多種形式的適度規模經營，為中國大力推動農業生產規模化進程提供政策支持和現實指導。

二、農業生產規模化經營的現狀考察

農業生產方式由小農化的細碎化耕種到規模化經營的跨越，是一個國家長期的農業轉型過程。特別是對于中國這樣一個具有悠久歷史的傳統農耕文明國家而言，其轉型過程之復雜、任務之艱巨，世所罕見。所以，科學認識中國農業生產規模化經營的現實狀況，有助于我們理性認識當前農業生產規模化經營的階段性特征。

表2 2000—2012年中國農戶土地經營狀況

資料來源：《國家統計年鑒(2016)》。

首先，從農村居民家庭經營耕地、山地、園地和養殖水面面積來看，隨著農村經濟發展和人口遷移速度的加快，中國農業生產的規模化水平有所提高。如表2所示，農村居民家庭經營山地和園地經營規模上升速度較快，山地面積由2000年的0.28畝/人增加到2012年的0.48畝/人，上升了71.43%；園地面積則由2000年的0.06畝/人增加到2012年的0.10畝/人，上升了66.67%。農村居民家庭養殖水面面積相對比較平穩，由2000年的0.03畝/人增加到2012年的0.04畝/人，上升了33.33%。但是，令人遺憾的是，代表農業生產規模化經營水平核心指標的農村居民家庭經營耕地面積，由2000年的1.98畝/人僅增加到2012年的2.34畝/人，上升了18.18%，步伐明顯緩慢。總體上而言，中國農業生產的規模化是大勢所趨，發展所向，但是在農業勞動力代際轉換危機蔓延的大背景下，農業人口大幅降低所帶來的農業規模化經營的歷史機遇還沒有得到很好的利用，未來亟待快速提高規模化經營水平。

圖1 1990—2012年中國農林牧漁業從業人員數和鄉村戶數變化狀況資料來源：《國家統計年鑒(1990—2016)》。

其次，從農林牧漁業從業人員數和鄉村戶數兩個指標來看。如圖1所示，農林牧漁業從業人員數量從1990年開始就始終處于下降的過程中，而且呈現加速下滑態勢。農林牧漁業從業人員總數量從1990年的33336.40萬人下降到2012年的27032.25萬人，減少了18.91%，已經為提升中國農業生產規模化經營水平做出了“減少農業人口”的歷史貢獻。但是從鄉村戶數指標來看，現狀并不容樂觀。自1990年以來，中國鄉村戶數一直處于上升的趨勢之中。其總數量已經從1990年的22237.20萬戶上升到2012年的26802.32萬戶，上升了20.53%。中國鄉村戶數的持續上升所導致的一個直接結果就是戶均農業生產規模的不斷下降。事實上，鄉村戶數的持續上升趨勢恰好與中國人口出生高峰期的青年人相繼成家與分立相吻合。這說明，中國農業生產規模化進程仍然受到人口因素的嚴重制約。隨著農業勞動力代際轉換危機的到來，青壯年農業勞動力的急劇萎縮將為中國適時推進農業生產規模化經營帶來重大歷史機遇，農業生產規模化進程中人口因素的制約將會逐步得到解決。

三、推動農業生產規模化經營的現實障礙

近年來，中央和地方全面推動農村土地承包經營權確權登記頒證，土地流轉速度和規模呈現出“雙加速”局面。特別是在國家大力支持和引導農村土地承包經營權有序流轉的大背景下,農村承包土地正通過多種形式向種糧大戶、家庭農場、專業合作社流轉，農業生產規模化經營水平持續提升。但從全國各地實踐情況來看，當前推動農業生產規模化經營的現實障礙還廣泛存在，現有配套政策體系還存在一些缺陷和不足。

(一)土地流轉主要以自發式流轉為主，市場化流轉亟待加強

自發式土地流轉往往是農民基于外出流動的需要，將土地流轉給親戚朋友、本村農民、鄰居或熟人進行耕種的行為。在土地流轉初始階段，自發式土地流轉比較常見，流轉雙方大多是依靠鄉村的熟人關系來維系相互之間的信任紐帶。此種流轉方式的優點是流轉速度快、流轉條件要求不高，易實現。所以在經濟落后地區或偏遠山區，自發式土地流轉比較適應當地的流轉環境和鄉土習俗，在數量上占有很大比重，其對擴大農業生產規模所起的作用不可忽視。但自發式土地流轉的缺點也顯而易見，由于此種流轉方式多發生于散戶之間，所以流轉面積有限，規模普遍較小。再則，由于自發式土地流轉多通過口頭形式達成交易，缺乏對流轉期限、流轉租金和流轉規模等內容的規范性和契約性合同約束，造成流轉關系不穩定，影響了土地流轉效果。市場化流轉是指農民依據土地有償使用原則，通過土地市場等規范平臺，將土地使用權向專業大戶、合作農場和農業園區流轉，發展農業規模經營的行為。從現代農業發展趨勢來看，市場化流轉是提升農業生產規模化經營水平的主要途徑。但從筆者調查情況來看，由于農村土地市場發展匱乏和流轉平臺建設滯后，市場化流轉明顯不足，未來需要以完善農業支持政策為基礎，大力推進市場化的土地流轉平臺建設。

(二)土地產權制度缺乏清晰界定，制約著土地流轉和規模化經營水平的提高

自家庭聯產承包責任制實施以來，我國農村土地產權制度缺乏清晰界定的問題就一直存在。在我國相關法律界定中，農村土地集體所有權和農民的土地承包經營權被賦予了土地產權形式。但是上述產權形式與當前土地流轉的實際需求產生了諸多矛盾。首先，“集體”是土地集體所有權中的權利主體，但“集體”是一個抽象而虛化的概念，導致了實際操作層面土地所有權的模糊；其次，農民的土地承包經營權與土地集體所有權之間的邊界關系沒有厘清，導致一方面農戶對土地的流轉權不明確或在主張權利時缺乏足夠的保障，另一方面承包者對于流入的土地經營起來也沒有安全感，不敢進行長期持久的投入，這種雙重的負面作用直接影響了土地的流轉，阻礙了農業生產規模化經營水平的提高。因此，需要在現階段農村土地“三權分置”改革中，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，著力推進農業生產規模化經營。

(三)農業勞動力呈現斷代化趨勢，農業生產老齡化和婦女化問題嚴重

農業是國民經濟穩定發展的基石，而源源不斷的農業勞動力供應是農業發展的重要保障，尤其是現代農業發展更需要堅實充足的高素質人力資源支撐。但是，近年來，隨著城鎮化和工業化進程的加快，大量農村青壯年勞動力由農村向城市轉移，廣大農村地區出現了空心化局面。尤其是在勞動力資源富足的農業主產區，大量高素質青壯年勞動力流失，造成農業生產“老人化”和“婦女化”的不良狀況。農業現代化，農民是主體，農業適度規模經營更需要千千萬萬有技術、會經營、懂管理的新型農民作為重要支撐力量。事實上而言，土地規模化經營對農業勞動力提出了更高要求。其一，土地規模化經營需要大量現代農業技術的應用，尤其是現代化農業機械的支撐，這要求農業勞動者掌握一定的知識和技能，因此需要大量的高素質、高技能農業勞動力。其二，相對于小塊生產，土地規模化經營所要求的農業生產任務更加繁重和復雜，因此需要大量的有體能、力量強壯的青壯年農業勞動力作為中堅力量。因此，要想實現農業規模化經營，必須保證農業勞動力的數量與質量。

四、新常態下構建農業生產規模化政策支持體系的建議

政府在推進農業生產規模化過程中，要充分了解土地經營的現實情況，在尊重農民意愿和客觀規律的基礎上，以機制改革和政策激勵為手段，實現由小農分散經營向農業生產適度規模化經營的歷史性轉變。

(一)完善農業支持目標，加強制度保障

近年來，基于統籌城鄉發展的大背景，我國加大了農業支持力度。農業支持目標也隨著農業農村形勢變化而不斷完善，即從最初的“增加農民收入”逐步擴展到“提升農業綜合生產能力”“保障國家糧食安全”“穩定農產品價格”“規避農業生產經營風險”等。基于此，本文建議政府應根據農業發展的新形勢和新任務，將政策扶持目標鎖定在提高土地規模化生產經營水平上，構建起以促進農業生產規模化為核心使命的政策體系和制度保障。

(二)創新和完善政策，推進土地流轉

土地流轉是推進農業規模化經營的重要力量。現階段，我國土地流轉還存在一系列障礙，制約著土地經營規模的擴大，因此，需要在制度安排上，創新和完善相關政策。首先，以農村土地“三權分置”改革為契機，明確農民的土地承包經營權，通過確權頒證來厘清土地資產權屬關系，盤活農村生產要素，保障農民的長期土地生產投入預期。其次，完善土地承包經營權流轉市場，構建土地流轉的利益導向機制。最后，提高土地流轉的管理水平。政府應在農村建立土地流轉信息服務與交易中心，及時發布土地流轉供求信息，提供交易平臺，加強土地用途監管，規范農戶的土地流轉行為，為土地流轉創造良好的政策環境。

(三)推進戶籍制度改革，加快農民工市民化步伐

當前，受傳統戶籍管理制度約束，大量農民工不能真正融入城市，形成候鳥式生產生活方式，使其無法放棄土地耕種，直接造成農業規模化進程受阻。因此，必須以戶籍制度改革為抓手，打破“農”與“非農”二元格局，加快推進農民工市民化進程，弱化農村土地的社會保障功能，為擴大農業生產規模創造條件。

(四)積極培育農業規模化生產經營主體

市場經濟條件下發展起來的農業規模化生產經營主體，是推進農業規模化進程的主要新生力量。特別是近年來，脫離于傳統家庭經營農戶的小農化、分散式生產模式，以家庭農場、專業大戶、專業合作社、農業產業化龍頭企業和各類農業服務組織為代表的新型農業經營主體廣泛涌現。新型農業經營主體在生產方式上有別于傳統農戶個體的細作化、低效率生產，更注重集約化經營、專業化生產、規模化管理和市場化運作。在發展目標上，新型農業經營主體追求更高的土地產出率、勞動生產率和資源利用率。因此，政府應通過利益引導機制的建立，積極培育農業規模化生產經營主體的發展壯大。

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