產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展與區(qū)域優(yōu)化

田娟娟

[摘 要]以產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向?yàn)槟康牡恼龑?dǎo)基金對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展大有裨益。結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和政策導(dǎo)向，將基金投向適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域十分必要。以遼寧省為研究對(duì)象，結(jié)合該地區(qū)的優(yōu)勢(shì)新興產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，對(duì)遼寧省產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展模式及存在問題進(jìn)行分析，并提出對(duì)策建議：遼寧省應(yīng)不斷探索市場(chǎng)主導(dǎo)型基金的發(fā)展之路、健全基金的信息公開與披露機(jī)制以及防范基金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)不斷推動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的規(guī)范發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金；政府引導(dǎo)基金；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

[中圖分類號(hào)]F830

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2018）02-0125-03

Abstract： The government guidance fund， which aims at the orientation of industrial development， is of great benefit to the upgrading of industrial structure and the development of strategic emerging industries. In practice， it is necessary to put the fund in the key areas suitable for local development by combining the characteristics of regional industry development and policy orientation. Taking Liaoning province as the research object， combined with the advantage of the characteristics of emerging industries in the region， analyzes the development mode of Liaoning province investment fund industry guidance and problems and that， continue to explore the market oriented fund development， perfect fund and public information disclosure mechanism and operational risk prevention fund to continue to promote industrial investment guide the fund should regulate the development of Liaoning province.

Keywords： Industrial Investment Guidance Fund； Government Guidance Fund； Strategic Emerging Industry

在我國(guó)步入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的大背景下，由政府牽頭設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金正逐漸成為地方政府增加招商引資的新路徑。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，地方政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金作為風(fēng)向標(biāo)、指示器，有利于區(qū)域內(nèi)部資金流向需要扶持的產(chǎn)業(yè)，有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。截至2017年10月，遼寧省產(chǎn)業(yè)（創(chuàng)業(yè)）投資引導(dǎo)基金管理中心先后批準(zhǔn)設(shè)立鞍山先進(jìn)制造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資基金、遼寧節(jié)能環(huán)保企業(yè)（創(chuàng)業(yè)）投資基金、遼寧中德產(chǎn)業(yè)投資基金等18支基金，投資領(lǐng)域涉及智能制造、信息技術(shù)和文化旅游等多個(gè)領(lǐng)域，這些基金設(shè)立對(duì)支持遼寧地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的初創(chuàng)期企業(yè)、中小微企業(yè)的發(fā)展具有巨大的推動(dòng)作用[1]。

近年來(lái)，隨著政府引導(dǎo)基金出資額的日益擴(kuò)大，問題也浮現(xiàn)出來(lái)，尤其是基金區(qū)域發(fā)展不平衡問題逐漸凸顯。在華北、華東、華南等發(fā)達(dá)地區(qū)，資源相對(duì)豐富，投資者對(duì)項(xiàng)目投資后的規(guī)范化管理、后續(xù)資金的合理跟進(jìn)等問題尤為重視，項(xiàng)目的出資進(jìn)度和投資標(biāo)的次之[2]。欠發(fā)達(dá)地區(qū)問題相對(duì)較多，還要考慮出資規(guī)模、投資標(biāo)的的預(yù)期收益等問題。目前，我國(guó)政府引導(dǎo)基金的投向區(qū)域仍有限制，如果基金的規(guī)模過大，地方優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目資源不能與之匹配，就會(huì)影響社會(huì)資本的參與程度，從而降低了政府引導(dǎo)基金的示范效應(yīng)[3]。無(wú)論是在哪一個(gè)區(qū)域，政府引導(dǎo)基金的投向都應(yīng)該適當(dāng)?shù)募谢?，?yīng)結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和政策導(dǎo)向，將基金投向適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域[4]。本文以遼寧省為研究對(duì)象，對(duì)該地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展模式提出對(duì)策建議。

一、遼寧省產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展及區(qū)域特點(diǎn)

2010年初，遼寧省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理中心在省編制辦公室的批準(zhǔn)下正式成立，成為遼寧省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的日常管理與投資服務(wù)工作的負(fù)責(zé)部門。2015年10月，遼寧省產(chǎn)業(yè)（創(chuàng)業(yè)）引導(dǎo)基金正式設(shè)立，首期規(guī)模100億人民幣，存續(xù)期7年。該基金的設(shè)立是通過引導(dǎo)基金拉動(dòng)有效投資，鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，從而促進(jìn)遼寧地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，是國(guó)家級(jí)各類引導(dǎo)基金與遼寧省各市級(jí)引導(dǎo)基金的銜接紐帶，其作用是廣泛吸引各類社會(huì)資本的參與。截至2017年10月遼寧省先后獲批的18支政府引導(dǎo)基金具體見表1。

從表1中可以看出：

第一，基金設(shè)立步伐加快。在創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理中心成立的兩年內(nèi)就先后設(shè)立18支政府引導(dǎo)基金，募集總規(guī)模為146.5億。從時(shí)間分布來(lái)看，2016—2017年設(shè)立的基金數(shù)量均為9支，基金募集總規(guī)模分別為37.25億和109.25億。從單支基金規(guī)模來(lái)看，金額最大的為30億（遼寧中德產(chǎn)業(yè)投資基金），最小的為1.9億（遼寧新興文化產(chǎn)業(yè)投資基金）。綜合來(lái)看，遼寧省政府引導(dǎo)基金發(fā)展已初具規(guī)模。

第二，投資方向緊緊圍繞優(yōu)勢(shì)新興產(chǎn)業(yè)。目前，我國(guó)政府引導(dǎo)基金的設(shè)立主要可以劃分為創(chuàng)業(yè)（創(chuàng)新）投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資引導(dǎo)基金三大類型。從表1可以看出，遼寧省已批準(zhǔn)設(shè)立的18支政府引導(dǎo)基金中，17支是產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金，其中又有16支基金擬投資重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)閼?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，7支基金的重點(diǎn)投向是高端裝備制造業(yè)，占比38.89%（如圖1所示）。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，遼寧省結(jié)合了區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)和前期發(fā)展基礎(chǔ)，將高端裝備制造產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)和新材料產(chǎn)業(yè)這些具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)作為政府引導(dǎo)基金的投資重點(diǎn)，有利于將資本效用最大化。

第三，社會(huì)資本聚集能力有待提高。考察產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展的優(yōu)劣，不僅要看基金設(shè)立的數(shù)量、規(guī)模，更應(yīng)該透過社會(huì)資本聚集能力來(lái)衡量。從表1的數(shù)據(jù)可以計(jì)算出，18支基金的社會(huì)資本規(guī)模為92.28億，占募集總規(guī)模的比重為63%，由政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金所撬動(dòng)的財(cái)政資金杠桿率為1.7倍。兩個(gè)年份的社會(huì)資本募集規(guī)模分別為25.42億和66.86億，占比分別為68%和61%。2017年IUD 領(lǐng)導(dǎo)決策數(shù)據(jù)分析中心發(fā)布的《2017 地方政府引導(dǎo)基金數(shù)據(jù)報(bào)告》指出，國(guó)內(nèi)一些規(guī)模較大的政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的杠桿放大效能達(dá)到10—30倍，如廣東重大科技成果產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)基金放大效應(yīng)為12.5倍。可見，遼寧省政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的社會(huì)資本轉(zhuǎn)化能力仍有較大的提升空間。

二、遼寧省產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式及存在的問題

（一）遼寧省政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的主要運(yùn)作模式

目前，我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的模式大致包括階段參股、融資擔(dān)保、跟進(jìn)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助和投資保障等。在前三種模式中，政府引導(dǎo)基金所扮演的角色都是投資者，其作用是引導(dǎo)社會(huì)資本的進(jìn)入。在實(shí)際運(yùn)作中，根據(jù)市場(chǎng)化原則而承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并獲利；而后兩種模式通過財(cái)政資金純支出的方式，只能作為基金運(yùn)作的一種輔助性手段。遼寧省政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金自啟動(dòng)以來(lái)，主要是階段性參股和跟進(jìn)投資兩種運(yùn)作模式。其中，階段參股是指政府引導(dǎo)基金向創(chuàng)業(yè)（產(chǎn)業(yè)）投資機(jī)構(gòu)提供資金支持，通過母基金（FOFs）的形式來(lái)吸引社會(huì)資本，通過投資機(jī)構(gòu)成立若干子基金。在選擇具體項(xiàng)目之后，由子基金來(lái)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資。跟進(jìn)投資是指政府以同等條件對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行跟投，可以視作政府的直接投資行為。但是跟進(jìn)投資的適用受到了限定，僅限于處于投資創(chuàng)業(yè)早期或需要政府重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)企業(yè)。

（二）存在問題

1.基金運(yùn)作的市場(chǎng)化意識(shí)不足

市場(chǎng)化運(yùn)作是政府引導(dǎo)基金區(qū)別于政府財(cái)政補(bǔ)貼撥款的重要特征，兩者的本質(zhì)區(qū)別并沒有被明顯區(qū)分。其表現(xiàn)是缺乏高質(zhì)量項(xiàng)目的儲(chǔ)備，主要是由于對(duì)培育和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備重要性的認(rèn)識(shí)不足；而一部分企業(yè)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)不到位，沒有意識(shí)到未來(lái)政府扶持企業(yè)的最主要途徑是基金而不是財(cái)政補(bǔ)貼撥款。

2.缺乏成熟的基金管理機(jī)制

產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金在設(shè)立初期都會(huì)加大宣傳力度，以招募優(yōu)秀的子基金經(jīng)理，而在投資決策后對(duì)子基金的運(yùn)作情況缺乏公示和了解，使得市場(chǎng)對(duì)某只引導(dǎo)基金的實(shí)際運(yùn)作水平了解的信息有限。遼寧省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理中心并沒有相關(guān)投資子基金數(shù)量、具體投資方向以及基金所投項(xiàng)目是否退出的相關(guān)信息披露。

3.基金運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足

從基金自身的運(yùn)作來(lái)看，遼寧省政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量的激增并沒有伴隨優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目、管理能力的匹配、未來(lái)通暢的資金退出渠道，在基金的后期運(yùn)作中可能會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)事件。如果基金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)控制不得當(dāng)，財(cái)政資金和社會(huì)資金的矛盾及相關(guān)問題將集中爆發(fā)，甚至可能誘發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

三、遼寧省產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展建議

（一）有效推進(jìn)市場(chǎng)主導(dǎo)型融資模式

遼寧省政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金應(yīng)不斷探索市場(chǎng)主導(dǎo)型的發(fā)展之路，其最大特點(diǎn)是政府通過信用擔(dān)保而不是直接出資的方式來(lái)設(shè)立基金，這樣可以降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。目前，該模式被美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛應(yīng)用，通過完善的市場(chǎng)體系和豐富的社會(huì)資本來(lái)作為運(yùn)行保障。不斷完善遼寧省區(qū)域金融市場(chǎng)體系，為政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金提供有效的金融生態(tài)環(huán)境，是有效推進(jìn)市場(chǎng)主導(dǎo)型融資模式的關(guān)鍵。

（二）不斷健全信息公開與披露機(jī)制

應(yīng)將政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金納入信息公開的范圍。在基金成立后，向遼寧省省發(fā)改委、證券業(yè)協(xié)會(huì)備案，并通過相應(yīng)的公共信息平臺(tái)，對(duì)基金的管理人、托管人、投資收益率、資產(chǎn)留存、退出等信息定期進(jìn)行公開。基金的監(jiān)管部門應(yīng)建立和健全基金信息的檢測(cè)系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)跟蹤基金投資運(yùn)行情況。

（三）防范基金的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)

在基金運(yùn)作自身的風(fēng)險(xiǎn)防范上，應(yīng)不斷建立和完善投資引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，只有提高政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)作效率，才能在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中起到關(guān)鍵作用。通過量化的評(píng)價(jià)體系來(lái)判斷政府引導(dǎo)基金是否實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)、是否有效地促進(jìn)了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：張彤彤 藍(lán)亮）