公辦普通本科院校設置的財務評價指標體系研究

（博士生導師）

一、問題的提出

《教育部關于“十三五”時期高等學校設置工作的意見》明確提出要科學研究修訂高等學校分類設置標準，進一步完善政府監管和社會評價機制。而目前對院校設置財務方面僅要求“普通本科學校所需基本建設投資和教育事業費，須有穩定、可靠的來源和切實的保證”，缺乏可量化的財務評價指標體系。

1.國內外關于院校設置研究的現狀。梳理相關文獻可看出：其一，政府相關部門頒布的指導高等學校設置的政策、指南較多，且側重于分層次、分類型學校的師資力量、基礎設施、學生規模等方面提出設置標準。而對學校財務方面雖有一定的要求，但基本上僅有個別的財務評價指標，沒有形成體系，缺少一套公開的財務評價指標體系。其二，國外研究者大多以績效為邏輯起點來設置定性與定量相結合的評價指標體系，且主要關注學校辦學質量、教學質量、學術科研等方面，定性指標較多。國內學者則主要以目標層、準則層和指標層三個層次來設計指標，且在準則層中，收入、支出、發展潛力等方面是學者們共同認可的衡量高校財務狀況的指標類型。在具體的指標層中，使用較多的是國家撥款、學校自籌收入、資產負債率、生均事業支出等指標。

2.國內外關于院校設置研究存在的不足。一是院校設置標準主要是國家或相關主管部門的政策、準則、意見等，國內外學者對院校設置標準研究的文獻很少，對財務指標體系的研究時點大多是在設置后，重點評價學校投入與產出的效率、效果和效益。二是已有文獻大部分采用內容分析法、文獻研究法等定性分析方法，只有少部分文獻以問卷調查的方式進行了實證研究。

3.研究意義。本研究可以為國家主管部門修訂《普通本科學校設置暫行規定》提供參考；為公辦普通本科院校設置標準構建一套財務評價指標體系，提升院校設置質量；為“十三五”高等學校設置工作提供更為可行和更具操作性的財務評價指標，引導學校合理配置資源，以學生為本，優化結構，辦出特色。

二、公辦普通本科院校設置的財務評價指標體系設計

1.指標體系的提出。影響公辦普通本科院校持續發展的財務因素包括經費來源、支出結構、發展能力等。在借鑒國內外高校財務績效評價指標體系研究，并與高校財務人員、地方教育行政部門財務負責人多次座談等的基礎上，筆者初步擬定了涵蓋收入、支出、公用、特色和發展能力5個一級指標，政府投入、學校投入、學生支出等8個二級指標，生均財政撥款、自籌收入、師均科研經費等19個三級指標的指標體系初始框架。最后，在與教育主管部門領導進行交流討論后經過多次修改完善，構建了涵蓋收入、支出、發展能力和特色4個一級指標，政府投入、生均支出、持續保障等9個二級指標，生均財政撥款、生均事業支出、生均獎助學金等22個三級指標的財務指標體系，見表1。

表1 公辦普通本科院校設置的財務評價指標體系（初步）

2.指標體系的優化。為增加公辦普通本科院校設置財務評價指標體系的科學性、合理性和可操作性，筆者采用問卷調查法與調研測算法，對指標體系進行優化。

（1）問卷調查法。調查問卷共分為四個部分，分別為受訪者基本情況、整體合理性調查、財務評價指標調查和開放性調查。筆者選取了位于東部地區的浙江省和江蘇省，位于中部地區的河南省和位于西部地區的陜西省，經省教育部門推薦有代表性的公辦普通本科院校開展調查。調查具體情況見表2。

統計調查問卷發現：①財務評價應成為院校設置評價的重要組成部分。在院校設置考核評價時應注重考核學校的財務狀況，引領學校各謀其位、定準投入、優化配置、辦出特色，從而提高教育質量。②應主要從合理性、可比性、可行性角度出發，進一步修正提出的財務評價指標體系。③精簡指標層級和指標個數，明確指標含義和統計口徑，確保數據的可獲取性及準確性。④按照學校的層次和類別設置不同的財務評價指標體系和指標設置標準，更加準確地反映學校財務狀況，使院校設置工作更加公平。⑤指標的權重不應一成不變，應隨著學校的層次、類型和所處的發展階段對指標的權重進行調整。

表2 各省回收問卷統計數

（2）調研測算法。為進一步提高設計的指標體系的科學性和可行性，筆者選取了10所不同層次（大學、學院、高職）、不同類型（綜合類、理工類、財經類、藝術類、農業類）的公辦學校進行小范圍測試，測試內容包括各指標數據是否可以取得、取得是否方便、指標設置標準是否符合經驗判斷等，最后根據分析結果對財務評價指標進行調整。最終形成了以下認識：①在指標數據獲取方面，各指標所需數據基本可以直接或間接地從現有經費統計資料中獲取。②從收入來看，對于公辦高校來說，政府撥款是最主要的收入來源之一，而獲得政府撥款的數額與學校層次、學校類型等有關。③從支出來看，指標數值也與學校層次、學校類型等有關。④高校的優勢學科各有不同，政府和學校對各高校優勢學科專項投入、師均科研經費、爭取社會獎勵經費差別比較大。

結合以上問卷調查和調研測算的數據分析，基于可操作性、可比性、穩定性原則，尤其是數據可獲得性等考慮，進一步對指標體系進行精簡，確定了評價指標體系主要包括收入、支出、發展能力和特色4個一級指標；政府投入等7個二級指標；生均財政撥款等9個三級指標。具體見表3。

表3與表1相比，主要有三個方面的優化：①一、二級指標數均沒有發生變化，重點是精簡了三級指標數，由22個變為9個。主要是為了在分析設置工作時易于操作、突出重點、減少工作量。②保留的9個三級指標，是指標重要性排序的問卷調查結果中排序靠前的指標，對評價目的的影響更為重要，均為一級、二級指標中的關鍵性核心指標。③保留的9個三級指標均是可從經費統計年鑒等公開數據中獲取或進行相關計算的數量指標，具有較強的可獲取性和可比性，有利于對院校設置進行橫向比較。

表3 公辦普通本科院校設置的財務評價指標體系（精簡）

三、案例高校的評價

為進一步驗證評價指標的科學性、合理性及可操作性，筆者選取了某正在申請升格為大學的師范院校（簡稱“GS”）進行評價實驗，并選擇一個已申請通過大學設置評估的高校（簡稱“JS”）及一個同層次但未申請升格為大學的師范院校（簡稱“SS”）進行對比。

1.評價指標標準的設定。考慮到高等學校設置工作遵循“省級統籌、分區指導”的基本原則，而各省經濟社會發展水平和財政能力存在一定差異，調研時發現不同層次、不同類型學校指標數值差異較大，這里設定的指標標準大部分以本省平均水平設定，部分指標標準以國家相關政策文件為準，具體見表4。

表4 公辦普通本科院校設置的財務評價指標標準

對于自籌收入與總收入比、人員支出占事業支出比例等指標，難以確定一個最佳的臨界點或區間，所以不設定具體評價標準。此外，對于師均科研經費，學校的優勢學科各有不同且所獲得的科研經費也相差較大，用平均水平來設定評價標準可能缺乏科學性，因此對該指標也不設定具體評價標準。

2.指標權重的確定。對指標進行無量綱化處理，并運用層次分析法來確定指標權重，最終的結果見表5。

表5 公辦普通本科院校設置的財務評價指標權重

3.評價實施。基于簡單實用、便于應用目的，選用線性加權和綜合評價模型，即：財務綜合評價=Xi×Wi，其中Xi是財務評價指標轉換值，Wi是專家咨詢得出的各指標的權重系數，且∑Wi=1，i=1，2，3，…，9，指標轉換值是將量綱不同的指標進行無量綱化處理后的值，由于財務指標值都是客觀數據，為保留各變量在變異程度上的差異，本研究選用均值化法進行數據的無量綱化處理。

（1）與同省同類型大學對比評價。根據上述方法對GS和JS各財務評價指標進行評價，結果見表6。

從表6可以看出，相對于JS，2013年GS的生均設備費、師均科研經費指標值有明顯的優勢，且師均科研經費權重比較大，而兩所學校其他指標的差別較小。因此，GS的財務指標總分略高于JS；但在2014年GS的財務指標總分低于JS，主要是由于GS的生均財政撥款、自籌收入與總收入比、生均事業支出、生均資產、師均科研經費的指標值均低于JS，且這些指標權重較大，進而對財務指標總分影響較大。2015年GS的生均財政撥款和生均事業支出、師均科研經費指標值都高于JS，且這三個指標權重較大。此外，自籌收入與總收入比、師均人員支出的指標值差距縮小，因此GS的財務指標總分高于JS。數據表明，GS的財務實力已達到省屬師范類大學的平均財務水平。當然，這也與GS正在申請升格有關。

（2）與同省同類型學院對比。根據上述方法分別對GS和SS各財務評價指標進行評價，結果見表7。

表6 2013～2015年GS與JS各財務指標情況

從表7可以看出，2013～2015年，GS的財務狀況優于SS，且這種優勢逐年增大。2013年雖然對于權重較大的指標生均財政撥款和生均事業支出，GS低于SS，但差距比較小，而GS的生均資產、師均科研經費、師均人員支出指標值明顯高于SS，這也就導致了財務指標總分的差距。2014～2015年，與SS相比，除了保持在生均資產、師均科研經費方面的優勢，GS的生均財政撥款、生均事業支出也明顯高于SS，從而加大了GS與SS財務指標總分的差距。

因此，用本文設計的公辦普通本科院校設置標準的財務評價指標體系對GS進行評價，可得出：近三年尤其是2015年，GS的財務狀況已達到省屬師范類大學的平均水平，且其財務實力明顯優于同層次師范類學院SS。

四、案例啟示與建議

公辦高校要通過院校設置申請，從財務評價指標角度看，應著重在以下四個方面開展相關工作：

1.既要提升從政府獲得撥款的能力，更要增強以“貢獻求支持”的自籌資金能力。穩定增長的辦學經費收入是學校正常運轉的前提。作為公辦高校，政府財政投入是學校經費的重要來源，也是政府舉辦者的責任。但在教育經費來源多元化渠道正進一步拓寬的新形勢下，學校主動作為、爭取社會企業多方支持也大有可為。因此，學校一方面要積極主動地參與服務國家和地方的經濟建設，爭取更多的政府撥款，尤其是專項經費撥款；另一方面更應提高人才培養、科研研究、社會服務和文化傳承的水平，拓寬科研合作、人才培訓、社會捐贈等籌資渠道，增強自我籌措資金的能力。

2.既要加大基本辦學硬件條件的投入，更要加大對教師和學生的投入。《普通本科學校設置暫行規定》明確了設置標準，對土地、建筑面積、儀器設備和圖書等基本辦學條件硬件設施均有明確要求。雖然有生師比、研究生學位教師占專任教師比例等教師方面的明確標準，但從經費上要求學校對教師、學生的支出很少。教師與學生才是學校發展的根本，應對院校設置的財務評價指標進行調整，增加教師工資待遇和發展方面的支出、學生獎助學金支出等財務評價指標，引導學校從關注物到注重人的轉變，加大對人的投入，既能促使學校加大穩定教師隊伍和吸引優秀人才的力度，又能助力學校更加關注學生成人成才。

表7 2013～2015年GS與SS各財務指標情況

3.既要重視學校辦學經費的穩定增長，更要聚力于學校辦學特色與優勢實力的形成。《教育部關于“十三五”時期高等學校設置工作的意見》已明確提出，為糾正部分高等學校貪大求全，糾正其為了更名、升格盲目向綜合性、多科性發展的傾向，引導高校把精力和資源用于特色學科專業建設與內涵發展上。因此，院校設置的財務評價不僅要關注辦學經費的總量增加，更要關注學校優勢特色學科實力的提升，引導學校加大辦學特色的投入，形成辦學優勢。

4.既要重視設置時財務指標達標，更要關注設置后財務指標的穩定保持。院校設置是高等教育資源的重要配置方式，對地方政府和學校均有很大的吸引力，一些地方和高校為了滿足設置時的指標條件，在設置前集中加大一些專項投入以爭取通過設置評審；評審通過后，則減少甚至中止有關專項投入，使得有些財務指標大幅下滑，影響學校的長遠發展。因此，院校設置的財務評價指標應不僅運用于設置時的評價，更應運用于設置后一段時間內的監控與公開，促使地方政府和學校避免為設置而設置的短期行為。

主要參考文獻：

教育部．關于“十三五”時期高等學校設置工作的意見．教發［2017］3號，2017-01-25．

教育部．關于印發普通本科學校設置暫行規定．教發［2006］17號，2006-09-28．

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