自然資源資產離任審計腐敗治理探微

1 教授），

一、自然資源資產離任審計腐敗治理理論基礎

1.自然資源產權與自然資源資產產權制度。所謂自然資源產權，就是指自然資源所有、占有、處分、收益權利的總和，它具有空間毗鄰性、時間關聯性、類別關聯性、權利束的可分離性等特征。按自然資源種類劃分，自然資源產權可分為地權（土地產權）、水權（水資源產權）、礦業權（礦產資源產權）、林權（森林資源產權）與其他資源產權，其中地權是其他資源產權的載體；按產權主體劃分，自然資源產權分為公產權、私產權與共產權，我國沒有私產權的自然資源，全體公民共享自然資源的福祉。自然資源資產產權是依附于自然資源產權而派生出的自然資源財產權，更強調自然資源的生態性和經濟社會屬性，更趨向于市場化。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。對自然資源進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。”自然資源資產產權制度是關于自然資源資產產權主體結構、主體行為、權利指向、利益關系等方面的制度安排，亦可理解為關于自然資源資產產權的形成、設置、行使、轉移、結果、消滅等的規定或安排。目前，我國自然資源資產產權制度已初步形成，有待于進一步完善。

2.自然資源資產產權制度現狀。我國自然資源資產產權制度的核心是明確自然資源的歸屬權，以合理的價格反映自然資源真實的成本（馬志娟，2014）。但在現有市場定價機制下，很多自然資源沒有完成產權確定，更談不上對這些資源進行合理定價。產權邊界不清晰，產生了所有權虛位、財產虛置、監督失位等腐敗滋生的根源性問題。作為產權受托代理人的政府領導干部因而有了更大的權力尋租空間，貪腐之風得以助長；同時，自然資源資產產權不明確，導致自然資源區域所屬界限模糊，難以對交叉區域承擔環境責任的領導干部進行問責。這些問題帶來的共同結果便是自然資源被不當利用。因此，為提高自然資源的使用效率，完善自然資源資產產權制度，進而達到“節約資源、保護環境”的根本目的，首先要明確公共自然資源的“主人”。

3.自然資源資產離任審計腐敗治理的內外循環背景。在公產權背景下，自然資源由社會公眾所有，政府作為受托代理者，受托管理自然資源資產的開發利用情況，以完成全體公民的委托。在自然資源的初始所有者（全體公民）和最終控制者之間存在的漫長而復雜的層層委托代理關系，形成了自然資源資產開發利用的內循環（簡稱“內循環”）。

現代產權理論認為，公有產權使得控制權和收益權相分離，會提高相關利益者之間的談判成本，公有產權下的個體欲分得公有產權的收益卻不想額外付出努力，形成一種以犧牲后代人的社會福祉來換取當代人帕累托最優的狀態，影響代際公平，因而是無效率的。部分領導干部作為政府的第一級代理人及產權所有者（全體公民）的第二層級代理人，不僅沒有發揮產權制度對自然資源的保護和合理開發利用的功能，還利用手中權力助長了對自然資源資產的掠奪性開發，導致“公地悲劇”出現。這種權力尋租帶來的對自然資源資產的破壞，是資源腐敗結下的惡果。當前社會出現的資源貪腐驗證了現代產權理論的合理性。由此可見，內循環無法完成全體公民交給領導干部的任務，須借由外部力量來共同完成對自然資源資產的管理。為了預防和揭露自然資源資產腐敗現象，自然資源資產離任審計應運而生。

自然資源資產離任審計是針對領導干部在任期間自然資源保護受托經濟責任履行情況所做的審核與檢查，對可能出現的腐敗情況具有預防、揭露、懲治作用，促使公共權力歸位，從而完成全體公民交托的任務。這種通過外部力量完成自然資源開發利用的關系流轉構成了自然資源資產開發利用的外循環（簡稱“外循環”）。外循環的存在使得領導干部的權力得到約束，從而促使領導干部在任職期間合法履行其生態環境保護責任，有利于內循環更好地運轉。自然資源資產離任審計的內、外循環背景如下圖所示。

自然資源資產離任審計內外循環背景圖

二、自然資源資產離任審計腐敗治理機理

自然資源資產離任審計作為國家審計的一種形式，在腐敗治理方面具有專業性與主動性，其腐敗治理功能是天然存在的，由其內生性和外生性要求共同決定。

1.自然資源資產離任審計腐敗治理的外生性要求。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“堅持人與自然和諧共生，必須樹立和踐行‘綠水青山就是金山銀山’的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策”。一方面，建設生態文明已被提升為“千年大計”，對于協助政府打好“生態牌”、算好“生態賬”，政府審計應承擔義不容辭的職責。實行領導干部自然資源資產離任審計，有利于推動領導干部切實履行自然資源資產管理和生態環境保護責任，促進環境和經濟的可持續發展。另一方面，十九大報告也明確提出：“堅持反腐敗無禁區、全覆蓋、零容忍，堅定不移‘打虎’、‘拍蠅’、‘獵狐’”。目前反腐敗已進入關鍵階段，形勢依然嚴峻，在反腐敗已形成壓倒性態勢的背景下，領導干部自然資源資產離任審計的全面推行有助于預防和揭露自然資源領域的腐敗。基于這兩方面的共同要求，自然資源資產離任審計成為生態文明體制改革與反腐敗斗爭兩者結合的產物。

2.自然資源資產離任審計腐敗治理的內生性要求。作為國家治理系統構成部分之一，國家審計是國家依法用權力監督制約權力的行為，具備內生的預防、揭示和懲治腐敗的功能。1994年8月出臺的《審計法》將“促進廉政建設”明確為審計立法的目的之一，為審計機關參與反腐倡廉建設提供了法律依據。反腐敗既是國家審計內在本質的體現，也是國家審計機關的法定職責。作為國家審計的一部分，領導干部自然資源資產離任審計成為國家審計反腐的有效途徑之一，是對審計功能的拓展，由國家審計的內生性所決定。從產權界定和受托責任理論的角度來看，政府及其領導干部難以通過有限理性保證其在任職期間對全體公民委托的資源進行合理開發利用和保護，因此須借助外部力量來督促其正確行使職權。審計作為監督和制約權力的外部力量，可以有效運用“免疫系統”的內生功能，在自然資源資產腐敗治理的過程中起到一定的震懾作用。

3.自然資源資產離任審計在腐敗治理中的角色與功能。在自然資源資產離任審計的內生性及外生性要求的指導下，審計被賦予了幫助政府回歸權力天平的使命。為了充分發揮自然資源資產離任審計的治腐功效，必須明確自然資源資產離任審計以何種身份參與腐敗治理，起到什么作用。結合審計“免疫系統”的具體效用，自然資源資產離任審計主要扮演著促導者、監督者和輔助者的角色，通過發揮預防、揭露、查實和懲治腐敗的功能來保護自然資源產權得以合理利用。

（1）以促導者的角色預防腐敗。根據現代產權理論的思想，公有產權形式下必然存在較高的交易成本，且可能存在成本和收益的不對稱性。由于控制權和收益權相分離，政府及其領導干部在履行受托責任時，可能出現利益的“搭便車現象”。自然資源資產離任審計作為相對獨立的第三方，可以很好地預防負外部效應的出現，起到權力制衡的作用；同時，自然資源資產離任審計可以明確引導干部的受托經濟責任，預防腐敗的發生。自然資源資產離任審計在一定程度上成為預防資源領域腐敗的“探測器”，能夠有效遏制資源領域腐敗的蔓延。

（2）以監督者的角色揭露和懲治腐敗。監督是審計的第一大職能，自然資源資產離任審計更多的是以監督者的角色在揭露和懲治腐敗。受產權保護功能的指引，審計更多的是在偵查和挖掘領導干部經濟行為背后所隱藏的受托責任履行情況。自然資源資產是否得到合理開發利用，是否存在貪污、藏匿、毀損等情況，是審計需要重點關注的對象。通過揭露腐敗，從而提高領導干部的貪腐成本，達到懲治腐敗的效果。此外，結合跟蹤審計，審計人員可以通過延伸審計來全方位地挖掘不同區域領導干部的經濟責任履行情況，揭露交叉區域和不同任期的領導可能存在的腐敗問題。

（3）以輔助者的角色協助查實腐敗和移送腐敗線索。根據外循環思想，自然資源資產離任審計最終對全體公民負責，審計在獲取腐敗線索和證據的基礎上，需要通過審計報告對審計結果予以披露。這種外部披露有助于公眾監督體系的形成，促使其他外部力量共同參與到對領導干部經濟責任履行情況的查實和問責中來。外部力量對審計結果的查實會形成一種信息反饋，從而加強或減弱審計結果的可信度，推動離任審計結果落到實處。具體而言，審計機關可以提供審計結果報告，以輔助者的角色與紀委、檢察院、信訪機關、資源勘探技術機構等形成合力，共同致力于資源腐敗的查實。資源腐敗行為一旦查實，審計機關應及時向紀檢委移送腐敗線索，將貪腐領導干部繩之以法。

三、自然資源資產離任審計腐敗治理的障礙

1.領導干部受托管理自然資源的責任歸屬難以界定。第一，由于自然資源資產產權欠清晰，使得其區域界限模糊。例如，上游水質的破壞導致下游水質受損，水資源保護的責任界限難以劃清。第二，自然資源相關部門職能交叉，使得在部門及其領導干部責任界定上也難以定責。例如，礦產資源與土地資源、森林資源與土地資源、水資源與土地資源之間相互影響，其對應的管理部門在權責上也難以區分。總之，在產權界限不清晰的情況下，審計要厘清交叉區域的經濟責任，揭露自然資源背后存在的權力缺位、錯位、漏位情況，具有較大的難度。此外，自然資源資產離任審計本身屬于事后審計，經濟決策對自然資源的影響具有滯后性，增加了責任界定的難度。目前，縣級到中央的主要領導干部任期均為5年，至多允許連任兩屆。因此，審計過程中面臨地方領導人任期短與生態環境考核周期長的矛盾，績效審計的指標測算結果亦無法準確評估當期領導人在任時的自然資源資產相關責任。

2.審計取證難度大。自然資源資產的衡量涉及諸多要素，情況復雜，導致在審計取證上存在困難。第一，由于自然資源形態復雜多樣、空間分布不均等先天性問題的存在，通過審計難以全面了解自然資源資產的存量狀況；第二，由于自然資源資產基礎數據統計難度大，程序復雜，數據采集頻率不高，導致審計基礎數據斷檔，增加了初始審計的難度；第三，由于我國目前對種類繁多的自然資源資產采取了條塊分割、事權交叉的管理形式，數據散見于多個職能管理部門，導致數據提取環節增加。以礦產資源資產為例，目前礦產資源的儲量由國土資源部門掌握，開發利用情況由礦業管理部門掌握，地質資料由地質部門掌握，測繪資料由測繪部門掌握。部門之間各自為政，信息溝通鏈條長。審計人員要收集全面、充分的審計證據非常困難，因而無法對礦產資源資產做出正確的評估。同時，由于部分基礎數據信息分散在政府各職能部門、企事業單位及相關科研院所等，難以從相關職能部門系統、及時、有效地獲取，數據共享性和時效性也大打折扣。

3.審計評價結果認知存在分歧。自然資源計量和評估方式的復雜性，導致審計評價結果在認知上有可能產生分歧。例如，水資源的蓄水量隨庫容的淤積逐步減少，而庫容淤積程度難以測定，其質量測量也無法涵蓋所有水域；海洋資源受水文變化的影響較大，漁業資源因環境污染導致存量不斷變化，基礎數據存在較大誤差；森林資源是以一個地區的森林生態價值來評估其質量，還是以其增量、覆蓋率來評估，尚無定論；礦產資源屬于“藏在地下”的自然資源，隱蔽性更高，對礦業權進行計量與估值存在更大的難度。再加上我國目前尚未形成統一、規范的礦業市場，礦業權評估準則中評估指標、方法及參數的選取具有較大的不確定性。因此，對其價值的認定本身存在一定程度的彈性操縱空間，導致審計評價的結果在認知上存在分歧，從而使得自然資源審計成果利用率偏低。

此外，由于職能權限的關系，審計機關尚不能對自然資源領域出現的腐敗問題進行獨立懲處。而在審計機關將犯罪線索移送紀檢監察、司法機關等部門之后，如果審計機關與受理部門之間缺乏有效的溝通與協作，可能會導致部分審計線索移送后無法得到及時處理，審計成果得不到充分利用，無法彰顯審計監督的價值。

四、強化自然資源資產離任審計腐敗治理功效的路徑

1.健全自然資源資產產權制度，大力推進終身問責制。2017年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》對地方黨政負責人的生態領域保護責任予以明確，將“生態賬”納入政績考核。實務操作中，審計問責的實施應從以下幾個方面推進：第一，應在自然資源資產產權明晰的基礎上對領導干部進行審計問責。堅持主體結構合理、產權邊界清晰的自然資源資產產權制度改革總體方向，建立自然資源資產登記制度，完成自然資源生態空間的確權登記，以產權界定作為依據和基礎，改變產權歸屬不清、權責不明的現狀。第二，應不遺余力地推進終身問責制。由于生態環境效應具有滯后性，領導干部任職期間所做的規劃和項目對環境的影響可能在其離任多年后才顯現出來，推進終身問責制可保證對領導干部持續的監督與評價，減少領導干部為追求個人政績而犧牲生態環境保護長遠利益的行為。因此在領導干部任期內，應對自然資源開發利用的經濟決策進行連續、系統、全過程的跟蹤審計；在領導干部離任時及離任后，先根據預測結果對其任職期間的環境績效進行考核，再根據后續跟蹤與測評的結果，對其任職期間實施的自然資源開發利用經濟決策所引發的不良后果進行問責與追責，而不因其“退休”“離任”而免責。這種終身問責的方式一方面解決了領導人任期短與生態環境考核周期長的矛盾，另一方面也促使領導干部自發地選擇減少任期內的機會主義行為，主動承擔應有的自然資源資產開發利用責任。

2.實現審計全覆蓋，創新現代審計方法與技術。基于反腐敗“無禁區、零容忍、全覆蓋”的要求，審計機關應當樹立審計全覆蓋觀念。審計全覆蓋具體體現為“四有原則”的運用：有重點，即應重點關注領導干部環境保護責任的界定、領導干部任期內自然資源資產變化情況等，把握好全面審計與突出重點的關系，橫向實現全覆蓋；有深度，即應杜絕淺嘗輒止，對領導干部在生態環境方面的履責情況力求查深查透，縱向實現全覆蓋；有步驟，即應制定好審計計劃，合理部署，由點及線、由線及面地逐步推進；有成效，即注重自然資源審計工作的效率效果，在縱向、橫向全覆蓋的基礎上，強化自然資源離任審計預防腐敗和治理腐敗的功效。

審計范圍的變革對創新審計方法和技術提出了要求，而審計取證過程中遇到的瓶頸也亟待通過審計技術和方法的提升來突破。針對數據測量難、數據鏈斷裂等難題，應積極探索大數據審計的方法，推進自然資源資產離任審計信息化建設，多方位、多渠道地獲取審計證據。以礦產資源資產為例，由于礦產資源資產離任審計程序復雜，依靠傳統的審計技術根本無法達到審計目的，若在實務中借助“3S”技術，即遙感技術（RS）、地理信息系統（GIS）和全球衛星導航系統（GPS），則可以有效地解決礦產資源審計中違法用地、土地面積無法丈量等具體難題；同時，利用大數據、云計算等技術對礦產資源進行現場勘探、動態監測，也可以為審計取證獲得更及時、更精確的數據資料。針對數據分散問題，應加強部門聯動，構建數據共享平臺，實現各部門數據的無障礙流動。

3.做好審計結果的有效運用，構建聯合保障機制。自然資源資產離任審計成果“一果多用”的功能主要體現在以下方面：政府可將離任審計成果作為自然資源開發利用決策的參考；組織人事部門可將其作為領導干部業績考評和職務任免的重要依據；紀檢監察部門可將離任審計工作與構建預防和懲治腐敗體系結合起來，深挖細查違反黨紀政紀行為背后隱藏的腐敗問題；司法機關可以利用審計成果查辦涉嫌自然資源環境保護領域和經濟領域犯罪的腐敗案件。

領導干部自然資源資產離任審計是一個涉及多部門合作的系統工程。要保證審計問責的效果，需建立健全領導干部自然資源資產離任審計聯席會議制度，由地方黨委、政府主要領導擔任審計聯席會議主席，定期召開審計聯席會議，加強與組織、人事、紀委、環保、統計、財政、國土、水務、林業、礦產等相關職能部門及業務管理部門的協作配合。針對自然資源資產審計發現的問題，構建聯合整改機制，限期抓好整改落實；對于審計發現的違紀違規問題，由紀檢、監察、財政、國資等部門依法予以處理，構建聯合保障機制。此外，應探索建立自然資源資產離任審計結果運用的反饋機制，對審計結果運用情況進行跟蹤檢查，重點關注審計結果的運用時效，對于關系到社會公眾切身利益的資源開發利用及環境保護問題，應迅速反饋與處理。

4.完善審計移送制度，加強“審、紀、檢”協同治理。目前，我國腐敗治理權力型主體主要包括中國共產黨紀律檢查機關、國家司法機關、政府監察機關、審計機關及國家預防腐敗局。紀委、政府監察機關及國家預防腐敗局合署辦公，統稱紀檢監察機關。基于反腐目的一致性，審計機關和紀檢監察、檢察機關應當密切配合，形成反腐合力。為此，審計機關應完善審計移送制度，適時適地向各權力型治腐主體移交審計線索。在審計線索移交時要關注管轄范圍和權限，避免在選擇移送受理機關時出現錯誤。具體來說，若領導干部在自然資源保護方面存在違法違規的行為，但不構成黨紀政紀處分的，應交由組織部門按照干部管理權限處罰；違反黨紀政紀的，應交由紀檢監察部門處理，并給予其相應處分；涉嫌違法犯罪的，應移送司法機關立案偵辦。

對于司法機關根據自然資源離任審計移送線索成功立案的領導干部腐敗案件，審計機關應協同司法機關重點做好審計證據與司法訴訟證據的轉化工作。在案件審理過程中，審計機關在必要時應協助司法機關做好案件的后續審計調查與取證，以提高審計移送的結案率。在自然資源資產離任審計中加強審計和紀檢監察、檢察機關協同治理，打破腐敗治理系統內部的邊界壁壘，實現優勢互補、平臺共享，有效降低腐敗治理成本。

5.完善自然資源資產離任審計結果公告制度，提高執政透明度。自然資源資產產權共有，所有權和收益權相互分離，政府作為委托代理者與作為產權所有者的公眾之間存在著明顯的信息不對稱，進而產生領導干部的道德風險和逆向選擇行為。信息公開可減弱信息不對稱，降低代理成本，更好地發揮輿論監督、群眾監督、社會監督的作用。在自然資源審計腐敗治理體系中，社會公眾作為權利型腐敗治理主體，理應獲取其應有的生態環境保護知情權。一方面，審計機關應實行自然資源資產離任審計審前公告制度，公示包括自然資源資產離任審計的范圍及內容、實施時間、工作紀律及監督電話等，便于對審計工作和審計人員進行監督。另一方面，審計機關應嚴格按照國家相關規定，逐步規范自然資源資產離任審計公告范圍，在遵守政務公開原則的同時，處理好保密法規與審計結果公告制度之間的關系，仔細甄別審計事務中有關自然資源保護秘密、商業秘密以及不適合在審計結果中予以公告的內容。實行自然資源資產離任審計結果公告制度有利于提高政府監督行為的透明度，減少權力部門的暗箱操作，為權利型腐敗治理主體參與腐敗治理提供基礎信息。

五、小結

綜上所述，自然資源資產離任審計的腐敗治理功效由其內生性和外生性共同決定，離任審計在腐敗治理中主要扮演著促導者、監督者以及輔助者的角色，通過發揮預防、揭露、查實和懲治腐敗的功能來保護自然資源資產產權得到合理利用。在自然資源資產離任審計的實施過程中，應當從制度的健全、審計技術的改進、審計結果的利用、審計信息的公開等方面強化離任審計的腐敗治理功效，采取終身問責等方式督促、倒逼各級領導干部履行好生態環境保護責任，樹立科學的生態觀和政績觀。

主要參考文獻：

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