以農村土地確權促進集體產權制度改革

余華敏

農村土地確權和農村集體產權制度改革都是中央的重要農村政策，農村土地確權要求在2018年全面完成，農村集體產權制度改革求在2021年底前基本完成。集體所有的土地是農村集體產權制度改革工作必涉及的重要的資源性資產，農村土地確權是農村集體產權制度改革的前提性、基礎性工作，所以做好農村土地確權工作對于農村集體產權制度改革工作，具有十分重要的意義。

1 農村土地確權促進集體產權制度改革

1.1 通過農村土地確權明確土地所有權

《憲法》明確規定，農村土地是農民集體所有，但是，在實際生活中不難發現，大部分農村土地的法人地位依然沒有得以落實，這一問題導致農村土地確權工作的難度被進一步增強，其民事權利難以得到有效保障，對農村經濟發展造成了嚴重的困擾。因此，必須加強農村土地確權工作，充分體現和保證集體所有權。

1.2 通過農村土地確權保護土地所有權

農村土地集體所有權主要包含以下幾項：其一，發包權；其二，調整權，在承包過程一旦出現重大自然災害時，村集體有權利對承包合同及形式進行調整；其三，收回權，當承包土地方存在農轉非現象時，村集體有權利將發包的土地予以收回，同時，連續超過2年棄耕的土地，村集體有權利收回；其四，管理權，如承包方存在流轉土地經營權現象，村集體可以在法律政策基礎上加以管理，承包方在流轉前需告知并獲得發包方同意，如存在轉包、出租等事項，需向發包方報備；其五，保護權，如承包方存在損害土地及其他農業資源現象時，發包方有責任保護土地及資源，并可酌情要求承包方予以賠償；其六，收益權，如土地存在轉讓、征收等現象，其收益權歸集體所有。通過土地確權對農村土地所有權、使用權的確認，保障農民經濟利益不受到侵害，使農村集體經濟更為繁榮發展。

1.3 通過農村土地確權保護農民合法權益

農村集體經濟組織中，農戶作為集體中的成員，土地集體產權由農戶共同持有，農戶按照所持比例共同分配資產。進行農村土地確權是保障農戶利益的重要方式，不僅對集體權利有所保護，對農戶相關權利同樣進行保護。農村土地確權與全體農民息息相關，因此，在進行土地確權時，不僅需要針對土地情況進行綜合性分析和研究，同時還應在此基礎之上明確農村集體各項資產的權屬情況，并將資產確權核實基礎之上進行折股量化處理，從而確保集體資產始終在農民手中。通過農村土地確權，不僅能夠保障集體經濟的權屬，還能維護農民的合法權益，尤其針對當前常見的農村土地所屬權限混亂的問題，采用農村土地確權能進一步保證農村集體產權制度改革的效果。另外，就當前農村土地承包經營情況加以研究，不難發現部分農村承包經營狀況存在明顯問題，頻繁變動承包經營權屬，造成農民土地承包經營不穩定，在一定程度上影響了農村經濟發展，極大削弱了農村集體土地分配權利。

2 農村集體產權制度改革的優化措施

2.1 加快集體產權制度立法進程

農村集體產權立法應以三級管理模式（即組-村-鄉模式）為基礎，通過層層管理方式明確農村集體產權的組織內涵，并根據農村實際情況落實集體資產所有權法人地位，從而為未來農村集體資產管理提供法律支持。同時，在進行農村土地確權時，還應將土地所有權落實到相應的農村集體經濟組織，并將其法律地位與權利予以明確，避免在未來土地經營權流轉過程中出現權利不明問題。農村土地確權必須經由集體成員會議進行討論，通過集體商定的模式進行商討決定，并鼓勵農村進行村集體進行股份制改革，積極采用農民合作社及合作生產小組等形式擴大生產規模，以期提升農村集體產權制度改革效果。

2.2 完善集體土地所有權處置

集體土地所有權作為農戶公共利益之一，其所有權處置除了征收形式之外，其他人沒有任何權利剝奪農村集體土地所有權，這是我國生產資料公有制的首要保障和條件，因此，應通過土地確權行為來進一步深化這一主旨。在征收農村集體土地時，必須對所征收土地的農民進行經濟上的補償，而歸屬集體所有的土地補償費，任何經濟組織及集體組織均不得對其進行隨意分配，必須由全體農民共同協商分配方式，堅持公開、公平、公正的原則，這是對保障農民土地所有權處置權利的充分保障。

2.3 詳細劃分集體土地用益物權

農村集體土地益用物權分為農用地、建設用地及宅基地使用權，上述不同類型用途土地所得均為農村集體組織所有，而其使用權需要明確至農民，農民土地承包經營需通過組織內部進行發包、承包及管理，并不作為農村集體經濟組織的不動產登記之內；當前部分農村集體建設用地使用權屬較為混亂，在一定程度上加大了農村集體經濟組織建設用地管理的難度，因此，在進行農村土地確權時，必須明確劃分農村建設用地使用權屬，從而保護農民建設用地使用權利。同時，農村集體建設用地使用權也必須堅持在合理規劃的基礎之上進行依法取得，法律中農村建設用地與國有建設用地的保護及權利具有一致性，因此，可參考國有建設用地使用權流轉方式；在農村宅基地使用權方面，對于現在一戶多宅現象加以全面整改，以一戶一宅為原則。

農村土地確權是農村經濟發展的首要保障，對于促進農村集體產權制度的全面改革具有重要意義。因此，應從行政執行、立法、政策等多個層面加快做好農村土地確權，使農村土地資源產權歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格，從而保障農村集體產權改革順利進行，激發農村資源發展活力，壯大集體經濟實力。