邁向精細化管理的珠海市城市設計實踐

鄧昭華 吳熊秋堯 王世福 DENG Zhaohua, WU Xiongqiuyao, WANG Shifu

0 引 言

快速城鎮化時期，我國城市建設主要依據控規進行管理，城市建設迅速、管理粗放，較少關注城市品質。隨著經濟進入新常態，城市規劃由增量規劃轉為存量規劃，原本粗放的管理方式也亟待轉變。長期以來，城市設計作為輔助工具應用于規劃的各個階段，通過對三維空間的設計、對物質要素和人的活動的安排，來留住歷史、彰顯特色、激發活力、促進平等。2017年，住建部召開城市設計試點工作會議，提出將城市設計作為細化規劃建設管理的有效方式，并開展城市設計試點工作，為全國城市設計工作積累經驗。珠海市入選成為第一批城市設計試點之一，其全天候、多維度的城市設計管理模式、因地制宜的分區設計策略、可落實操作的成果表達形式值得在全國推廣。本文旨在以珠海市為例，從實際需求出發，構建城市設計精細化管理的運行機制。

1 國內外城市設計精細化的管理實踐

1.1 城市設計作為城市建設管理工具

英美等發達國家是較早開展城市設計的國家，在城市建設實踐過程中，城市設計職能逐漸由藍圖繪制向控制管理方向延伸[1]。城市設計作為公共政策[2]和“二次訂單”[3]，其運作過程貫穿了協商、協調、咨詢、設計、審批、以及決策參與等環節，并對后續建筑、市政工程、環境景觀等詳細設計提供政策設計決策環境，實質上成為了一種有效的管理工具。各國探索城市設計的管理職能的過程，通常包含技術管理和過程管理兩個維度[4]。

1.2 國際城市設計管理經驗借鑒

城市設計的技術管理常常通過各類城市設計導則來實現。過程管理則通過政策、法律及協商等機制來干預城市建設實踐，包含編制管理和實施管理兩個層面。在編制管理層面，英美都注重城市設計的多方參與，除了政府、設計團隊、開發商外，還引入公眾與非盈利組織[5]。在實施管理層面，可以分為兩種模式，一種是與開發控制并行管理，如舊金山、波特蘭實行的城市設計審查制度，將城市設計作為區劃的修正工具納入到土地開發控制流程當中，并有單獨的審批環節[6-7]。另一種是與規劃進行一體化控制，英國即是府借助規劃許可制度實行開發控制和設計控制一體化[8]。

1.3 國內城市設計管理實踐探索

我國的主要開發控制手段是控制性詳細規劃，控規在城市快速建設階段起到了良好的管控作用，但是缺乏對公共空間和環境質量的關注，普遍存在控制內容粗放的問題[9-11]。近年來，我國城鄉規劃管理體系的逐漸完善，各大城市陸續開展了精細化規劃管理的實踐探索，內容主要包括標準和導則引導、管控體系完善及技術支持三個方面。廣州和深圳是最早輸出實踐經驗的城市，廣州提出了多層次的城市設計空間控制要素體系和對發達地區進行“一體化管控”、對欠發達地區實施“城市設計小組審查制度”的管理方式[12]，深圳以編制《城市設計標準與準則》為重要舉措，實現了對城市設計編制的標準化管理，并確立了圖則式城市設計管理體系，加強了城市設計的可實施性。隨后，北京、上海、武漢等城市逐步完善自身的城市設計管理體系，通過地方性的城市設計技術導則、城市設計編制管理辦法來對城市設計的編制流程和內容進行規范，加強城市設計的公共政策導向。

目前的城市設計精細化管理實踐都集中在建設基礎較好、技術力量完備的大城市，但對城市的管理水平要求較高；另一方面，相對于國際經驗，我國的城市設計精細化管理還應建立系統性的方法論（圖1）。

2 城市設計精細化管理方法建構

2.1 建立完善的城市設計編制體系

根據空間范圍與設計深度，城市設計可分為三個層級：以城市整體（分區）為對象的整體城市設計（分區城市設計），以城市街區為對象的片區級城市設計，及以具體地塊和工程項目為對象的地段城市設計[13]。完善城市設計圖則體系，應當促進三個層級的城市設計與城市總體規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃的銜接和融合，形成城市設計與法定規劃共同引導城市建設的技術體系。

2.2 促進城市設計管控過程的清晰與公平

城市設計管控過程是城市設計能夠有效實施的保障。良好的城市設計管控過程應建立在相互理解的基礎之上，考慮多方的利益訴求。這就給城市設計提出了四個方面的要求：明確控制要素，使管控內容和標準清晰明了，提高管理部門的運作效率；遵循市場規律，給開發商一定的盈利空間，從而促進資本的整合與流動；城市設計應收放有度，為專業團隊留出一定的創意空間；精準分析和預見市民需求，提高其生活品質。

2.3 推動城市設計建成管理的多部門合作

圖1 城市設計精細化管理模型Fig.1 detailed management model of urban design

我國城市設計長期以來存在“重新建、輕運營維護”的情況，城市設施老化迅速，品質下降。根據CABE（Commission on Architecture and the Built Environment）的四階段城市開發理論，使用階段相較于準備、設計、建設階段來說周期更長[14]，因此設計管理應對建成后的運營維護階段給予足夠重視。為維持城市品質、確保城市的可持續發展，需對現有設施的維護和老舊設施的不斷更新。因此，提高建成管理水平應從以下三個方面著手：一是通過增加管理部門在前期的設計介入來降低管理成本，讓管理維護人員對項目前期設計和施工階段提出意見和建議，為工程的順利交接和今后的管理維護工作做好準備；二是促進多部門的溝通與協作，明確權責界限，減少管理摩擦；三是建立城市運營理念，增加社會資本的介入，并吸引廣大市民參與城市管理。

3 邁向城市設計精細化管理的珠海市實踐

3.1 珠海市城市設計實踐歷程及項目概況

珠海市是中國最早的四個經濟特區之一，且是全國唯一陸路聯通港澳的城市，地位獨特。自1980年特區成立以來，珠海市城市設計經歷了近四十年的探索，根據目標、管理特征的演變大體可以分為四個階段（表1）。特區起步階段提出了“ 禁止在山坡25 m等高線以上，前山河沿岸縱深30 m范圍內和沿海岸陸域縱深五十米范圍內興建建筑”等硬性規定，奠定了山海格局，使山、水等自然要素的公共性得以保證。重點打造階段的探索包括在2003年頒布的珠海市城市總體規劃的指導下開展的唐家灣濱海科技新城、橫琴十字門商務區等重點地區城市設計實踐。大力推動階段主要圍繞“宜居”主題展開，這個階段進行了較多的針對公共空間的設計，包括對情侶路、九州大道、前山河等軸線空間城市設計項目，涵蓋了景觀提升、交通優化、服務設施完善等內容。全域謀劃階段的工作重心則放在城市設計的體制建構，目標是推進城市設計編制體系的系統化、標準化、精細化以及成果的可實施性。

表1 珠海市城市設計階段劃分Tab.1 urban design evolution in Zhuhai City

圖2 珠海市各年度城市設計情況統計Fig.2 statistics of urban design in Zhuhai City for each year

圖3 珠海市城市設計空間覆蓋情況Fig.3 space coverage of urban design plans in Zhuhai City

目前，珠海市城市設計已形成了較為豐富和完整的成果。相對于經濟水平而言，珠海的城市設計水平已經走在了前列。2013年來，廣東省國家級及省級城市設計獲獎作品共計103項，其中珠海市城市設計獲獎共計6項，僅次于廣州、深圳、佛山和江門（圖2）。根據可統計的成果，珠海市已完成的城市設計及相關專題研究共計187項，在中心城區（包含香洲城區和南灣城區）和橫琴新區已經基本實現了空間上的全覆蓋。但是從市域范圍開看還存在一定的東西差距，西部的三個城區（斗門、金灣、高欄港）的城市設計相對數量較少，設計實施也多處于起步階段（圖3）。

3.2 完善“四層級”城市設計編制體系框架

結合現有城市規劃體系和城市設計體系基本骨架，珠海市構建并優化了城市設計縱向編制體系，從宏觀至微觀分為“總體城市設計—分區或軸線城市設計—重點地區城市設計—場地城市設計”四個層級，使之能與城市規劃體系實現銜接和對應（圖4）。并明確了以總體城市設計為總綱，統籌全市空間格局和景觀系統；以分區城市設計和軸線城市設計為統籌，確定分區功能定位與風貌特征；以重點地區城市設計為核心，對城市空間組合進行詳細安排；以地塊城市設計為補充，確定建筑形態與景觀環境的目標與內容要求。

圖4 珠海市城市設計編制體系Fig.4 plan-making system of urban design in Zhuhai City

圖5 總體城市設計特色風貌分區Fig.5 general urban design and feature zones

圖6 山體利用保護規劃Fig.6 mountain protection plan

總體城市設計層面與城市總規銜接，注重城市整體格局與城市風貌形象塑造。《珠海市總體城市設計及城市CI設計》已于2017年末完成編制，著重建立城市特色風貌的多維精細化管控模式，統籌全市城鄉空間景觀格局，塑造山、海、河、田、島、城、鄉和諧共生的整體城市風貌以及精致的城市風景。針對城市特征空間要素，還協同開展了夜景景觀規劃、密度分區規劃、山體水體保護利用規劃、“美麗珠海—公園之城”規劃等專項城市設計內容（圖5-6），以實現對各類特征要素的精細化管理。

分區城市設計層面與城市分區規劃銜接，深化完善各分區的空間景觀、形態結構。除了綜合性的分區城市設計外，珠海還創造性地將軸線城市設計作為一種重要類型納入到分區層面的城市設計當中，以強調軸線的整體性（圖7-8）。由于軸線城市設計主要針對公共空間而不涉及用地權屬，且由政府資金保障推進，因此往往能取得較好的實施效果。如《情侶路浪漫風情海岸整體提升規劃》直接分解出交通改善類、公共服務設施完善類、環境修復類和公共空間提升類共28個建設項目，景觀修復與景觀工程以及文化設施的建設順利得到了落實，后續其他項目也在陸續開展當中。

區段層面城市設計與控制性詳細規劃銜接，在編制當中主要是統籌重點地區的功能布局、空間形態、交通組織和景觀風貌，并在特色地區形成城市設計導則，強化設計意圖。針對城市設計落實不足的問題，珠海市提出在“兩鎮三心三港”等重點地區，先編制城市設計再編制控規，并進一步編制城市設計實施性導則，以設計引導控規，從而增強城市設計的落地性。

地塊層面的城市設計與修建性詳細規劃銜接，主要包括街景整治、環境優化和用地梳理等類型的美化規劃，以及進行具體地塊掛牌條件設定。珠海市地塊城市設計從2016年開始開展，主要是針對待出讓地塊但缺詳細設計指引的地塊包裝項目。由此，目前各層級的城市設計都有涉及，形成了完整的層級覆蓋（圖9）。

3.3 高標準多角度的過程管控

3.3.1 以特色差異化探索分區管控

珠海市在行政管理上有其特殊性，在香洲區、斗門區和金灣區三個行政分區內，實際上還包含了高新技術產業區（以下簡稱“高新區”）、橫琴新區、保稅區、高欄港經濟技術開發區（以下簡稱“高欄港區”）及全由海島組成的萬山區五個特殊區域，因此實際上共有八個相對獨立的區域。每個區都有各自的特征：保稅區和高欄港區以工業和物流倉儲為主要職能，高新區為科技研發，橫琴區為商業辦公，香洲是已經建設完成的老城區，而萬山區全由海島組成。在職能各不相同的情況下，各個區對城市建設的要求也截然不同。

對于以工業物流為主的兩個區來說，城市空間是其產業得以順利運行的空間載體，空間布局以產業的實際需求為先導，其在管理過程當中較為注重空間運行效率及其與產業需求的適應性。高欄港區出于工業區地下管廊布置的特殊要求，對道路寬度管控嚴格，并提出了道路紅線退至建筑高層線的特殊做法，以保障地下管廊的布置和維護；另一方面，由于工業建筑體量的不可預期性，因而對建筑體量的管控較為彈性。橫琴新區作為國家級新區，緊鄰澳門，是珠海重要的門戶區域，其定位、目標和建設標準都有別于且高于其他區域，強調風貌的獨特性與較高的公共空間品質。橫琴新區在城市建設中鼓勵多樣的建筑風貌，并提出將道路紅線拓展至建筑紅線、由政府進行景觀設計，提升街道品質，避免道路紅線與建筑紅線間的空間被用作停車場從而影響街道景觀。香洲區是老城區，存量多而增量少，因此在實踐中“重更新、輕設計”，更多地進行改造設計和更新設計。萬山區是海島地區，建設用地極少，要進行開發必須突破現有規劃標準的限制，實行“大密大疏”的開發模式，通過對建設用地最高效的利用來實現對自然環境對大程度的保護。

圖7 情侶路一帶九灣設計Fig.7 urban design along Qinglv Anenue

圖8 九洲活力動感軸規劃Fig.8 urban design along Jiuzhou Avenue

圖9 某地塊包裝方案平面圖Fig.9 block packing design

圖10 橫琴新區控制性詳細規劃法定圖則及附加圖則Fig.1 0 statutory and additional graphics in Regulatory Plan of Hengqin New City

珠海市在市域層面上通過專項規劃對山、水等自然本底周邊實行統一管控，以保障城市的山水格局，而在非自然本底方面充分放權，給予各區探索空間，鼓勵各區的差異化發展，從而實現了具有各區特色的設計管控。

3.3.2 建立“一控規多圖則”的管理體系

珠海市通過在控規圖則當中添加附加圖則，提高控規的兼容性和適應性，形成“一控規多圖則”的控規編制和實施管理體系。目前，橫琴新區率先在管控中實行了基于控制性詳細規劃管理單元的多圖則協同規劃管理體系，圖則包含控規圖則及城市設計導則、地下空間圖則、海綿城市圖則三張附加圖則，共同構成規劃管理的法定實施依據，控制及約束重點地區建設項目規劃設計（圖10）。

3.3.3 數字化技術支撐

珠海市通過建立數字城市模型，形成了城市設計三維管理體系（圖11）。目前，珠海市已完成約160 km2的城市現狀三維數字模型建設，以及十字門商務區、九州城市之心等城市設計的三維模型建設。并擬建立三維模型報批機制，依托信息化手段，輔助城市設計方案評審。利用BIM技術，量化城市規劃指標（如風環境、熱環境、景觀可視性等），增強了城市內部布局的合理性，提升了城市的通透性和微循環能力。

3.3.4 差異化的協調方式

在城市設計的實施過程中，多元主體間的博弈常常起到決定性的作用。應對不同類型的要素，管理部門常常采取不同的協調方式，對于底線要素給予強制性協調，對于非底線要素進行協商性協調[15]。以橫琴新區為例，新區的街道空間與地下空間是其重要的公共空間，因此橫琴新區的政府在這兩類空間的管控過程中表現得非常強勢，強制性落實對地下空間預留出口、道路界面等內容的管控；而對新區來說，塔樓的高度有較大的浮動空間，建筑高度可更多地遵循市場規律，因此在高度管控方面，區政府以協商性協調為主，通過多輪洽談及時調整各方策略，達成總體利益的最大化。

3.4 多模式的建成管理

3.4.1 公共空間設計品質的公共投資保障對建成環境的維護管理是城市設計成果得以貫徹始終的重要保障，是城市設計實踐中不可或缺的一環[16]。公共空間的建成管理主要由政府承擔，利用財政收入來進行管理和維護，并通過不同部門分管不同的維護內容。珠海市開展了較多軸線城市設計，包括情侶路“一帶十八彎”景觀提升規劃、前山河一河兩岸規劃等，以實現重要軸線周邊的空間進行品質提升。市政府自2002年起，投資14.32億開展前山河的“一河兩岸”整治工作，隨后結合美國威爾考特公司的規劃設計，改善了周邊的環境和交通，并積極開展沿河的污水排放整治工作。在后續的維護過程中，周邊居民的督促起到了重要作用（圖12）。2015年以來，在城市“雙修”政策的引導下，珠海市又開展了一批城市“雙修”項目的城市設計，如情侶路沿線的香爐灣沙灘、海濱泳場等，優化了環境，同時增強了生態防護能力。

圖11 城市設計方案評審輔助技術Fig.1 1 auxiliary technology for urban design evaluation

3.4.2 善用“私有化”的公共空間

隨著消費時代的到來，公共空間不再只由政府提供，也可由私人提供，是公共空間的“私有化”，包括“公、私合營”（public-private-partnership）和“私人擁有的公共空間”（privately-owned public space）兩種模式[17]。其中“私人擁有公共空間”是指公共空間的設計、建設、管理均由開發商負責，建成后供公眾無償使用。政府通過強制性或獎勵性的手段來引導公共空間的建設和使用。

珠海的華發商都形成了一個很好的實踐案例。華發商都建設完成后為城市提供了較大面積的公共空間，包括大面積的廣場、綠地和巨型水幕，其物業由全球領先的商業地產服務商——第一太平戴維斯（Savills）進行統一管理。2011年建成以來，華發商都的公共空間環境一直維持在較高水平，維護難度極大的噴泉至今仍在正常運行，良好的空間品質也為其自身帶來了較高的商業價值（圖1 3）。這種“私人擁有的公共空間”維護模式為城市公共空間的建成管理提供了一種新思路。

3.4.3 社會投資盤活傳統空間

除了大型的商業開發，近年來愈發熱烈的對城市特色的呼吁也催生了人們對傳統空間的關注，越來越多的自組織團體參與到傳統空間的品質提升工作當中，利用社會資本對公共空間進行活化、改造以及維護。這種自下而上的建成管理有其獨特的運作方式，且常常取得良好的成果。

我國會計法律法規對會計人員的職業行為和專業素質提出了更高要求，國家關于會計工作的相關法律法規，職業道德要求是每一名會計人員在日常工作中必須遵守的規范。通過對會計人員繼續教育培訓，確保會計隊伍全面掌握最新的法律法規，以及對會計人員工作行為的要求。在全新的歷史時期，我們應該充分認識到會計人員繼續教育也是國家法律法規管理工作提出的新要求，是加強會計隊伍有效管理的重要組成部分，更是加強會計人才隊伍建設的重要內容。開展會計人員繼續教育培訓的目的是為了提高會計人員的政治素養、業務能力、職業道德水平，使其及時更新專業知識，補充和拓展專業素質。

香洲區北山村原本是一個逐漸被城市化吞噬的清中朝古村，2010年珠海音樂品牌華美天培教育集團旗下文化創意產業品牌將部分建筑進行改造，引入音樂文化，通過建筑改造、文化植入來激活古村，并將收入投入到古村的運營維護當中，為古村空間品質的提升和環境的保持起到了一定作用（圖14）。同時，珠海還積極開展參與式城市設計，以香洲區、金灣區為試點設立參與式社區規劃工作坊，搭建政府、專業團隊、社區三方對話平臺，開展共同設計。其中的“集裝箱創意街區”試點，將原來的小攤販規范到立體的集裝箱中，通過設計的手法改善了道路公共空間，并鼓勵公眾參與到環境維護當中，不失為一種較為成功的探索（圖15）。

圖12 整治前后的前山河Fig.1 2 Qianshan River before and after renovation

4 反思與總結

在城編制層面，珠海市上層次規劃較為完善，但是基層落實的支點仍不確定，主要存在以下困難：第一，城市設計編制缺乏統一標準，成果深度不一，且沒有轉化為管理語言，難以寫入用地條件；第二，國外做的城市設計對本地因素考慮不足，在控制性詳細規劃中落實時往往遭遇困難；第三，城市設計與控規編制時序差異常常導致二者間的內容無法銜接（如斗門區的一河兩岸城市設計于2008年開展完成，但相關控規于2015年才通過審批）。

在實施層面也存在困境。一方面，是管控精細度的問題，過細的管控內容往往會給審批過程中數量和專業程度有限的建設方案審批人員造成巨大的工作壓力，延緩審批進度；另一方面，剛性與彈性的界限難以確定，目前對于品質性的要素缺乏彈性管控，以致落實困難，而過度限制則會對設計師的創造產生影響，致使管控部門進退兩難；此外，實施過程中還存在對產權及政府談判力度欠缺考慮等問題。

圖13 華發商都Fig.1 3 Huafa Market

圖14 北山社區Fig.1 4 Beishan Community

圖15 相思樹下·白沙河時光街區改造前后對比Fig.1 5 Time Block before and after renovation

總體來看，珠海市以建立城市設計試點城市為工作契機，對城市設計實踐工作進行了有益的梳理與總結。其在城市設計實踐過程中，充分認識到了山、海、河、田、島作為生態本底的重要性，注重發掘城市特色，總結經驗與不足，并推進城市設計的規范化與標準化建設。隨著正在開展的《城市設計編制指引》《城市設計標準與準則》編制工作的推進，其城市設計體系正在逐步完善。雖然在實施和管控過程中還面臨一系列實際問題，但其應對規劃與城市設計的銜接、實施過程及建成后管理的思路清晰，具有較強的可實施性，值得其他城市借鑒。隨著人們對城市空間的品質要求的提高，城市建設需要“精打細算”，城市設計作為圖則愿景和公共政策，在藍圖描繪、過程管控及建成管理方面都能發揮巨大作用，是實現城市精細化管理的重要手段。

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圖表來源：

圖1-4：作者繪制

圖5-6：《珠海市總體城市設計及城市CI設計》

圖7-10：珠海市相關城市設計文本

圖11-12：珠海市城市設計試點工作報告

圖13-14：作者拍攝

圖15：珠海住房規劃建設微信公眾號

表1：作者繪制