讓軍民融合創新示范區成為實實在在的標桿

佟京昊

由于中央對軍民融合工作的高度重視，目前各省市區對于國家軍民融合創新示范區的創建也都十分積極。但同時也應注意到，軍民融合工作是高度復雜的系統性工程，涉及廣泛領域諸多行業。所以，對于國家軍民融合創新示范區的設立工作中央一直持高度審慎的態度，不但叫停了有關部門自行組織軍民融合示范區的申報工作，而且最終的《國家軍民融合創新示范區建設實施方案》及第一批創新示范區建設名單也是由中央軍民融合發展委員會審議確定。會上同時指出“國家軍民融合創新示范區是推動軍民融合深度發展的‘試驗田’，要以制度創新為重點任務，以破解影響和制約軍民融合發展的體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題為主攻方向，探索新路徑新模式，形成可復制可推廣的經驗做法”。綜上，各地對于創建國家軍民融合創新示范區的工作復雜性必須要有充分認識。

首先，要認識到，軍民融合戰略不是單一的國家戰略，而是國家戰略體系的重要組成部分，軍民融合創新示范區建設是這一國家戰略體系的重要載體。十九大報告中提出了決勝全面小康階段的科教興國戰略、人才興國戰略、創新驅動發展戰略、鄉村振興戰略、區域協調發展戰略、可持續發展戰略、軍民融合發展戰略七大戰略。七大戰略并非各自獨立，而是各有側重緊密聯系，組成了我國當前的國家發展戰略體系。因此，軍民融合示創新范區建設既承載著軍民融合戰略，也與創新驅動戰略、區域協調戰略、人才興國戰略等各戰略有著密切的關系。目前制約軍民融合發展的體制性障礙、結構性矛盾有些是軍民融合領域特有的問題，但有些也是地方發展面臨的共性問題，涉及國有企業改革、供給側改革等各方面。因此軍民融合創新示范區建設需要各地政府統籌規劃，將之與地方中心工作緊密結合，切忌孤立化、園區化、項目化，而應將之作為地方創新發展的重要依托之一加以重視。

其次，要認識到，軍民融合示范區的工作重點在制度創新，難點在發展模式創新。制度創新是黨領導的中國特色社會主義事業不斷取得成功的重要經驗，也將是黨的事業繼往開來取得更大輝煌的重要保障。國家軍民融合創新示范區建設“要以制度創新為重點任務”是中央的明確要求，中央同時也明確提出“著力在體制機制創新、政策制度創新、發展模式創新等方面樹立標桿”。體制機制與政策制度可納入制度創新的范疇，是改革的措施和手段。但是改革的目的是實現發展模式的創新，是“探索新路徑新模式，形成可復制可推廣的經驗做法”。如果體制機制創新、政策制度創新的最終結果無法形成軍民深度融合發展的局面，無法形成可復制可推廣的經驗做法，那么很難說這些制度創新是有效的，甚至可以說是無效的。所以制度創新的難點就在于形成行之有效的新的發展模式和發展路徑。而實現發展模式創新，不僅需要改革的決心和勇氣，更需要有深入的科學研究和合理的頂層設計相配合。

再次，要對軍民融合創新示范區建設工作中地方黨委和政府的主體責任有充分認識。在軍民融合戰略提出初期，很多地方政府興建了“軍民融合產業園”，并通過與各軍工集團簽署戰略合作協議的方式將園區建設主體責任轉給了軍工集團、軍工企業，寄希望通過融入傳統軍工利益鏈條來減輕自身擔負的責任，卻忽視了習總書記對軍民融合工作“破堅冰、除壁壘、擺脫利益羈絆”的根本要求。十九屆中央軍民融合發展委員會第一次全體會議也明確提出軍民融合創新示范區建設“要堅持頂層統籌推進和地方主動探索相結合”“地方黨委和政府要主動作為，推動創新示范取得實實在在成效”。地方黨委和政府作為黨的一級組織和政府序列中的一級機構，在推動軍民融合戰略中扮演的角色是基層“民口”的總代表，是當仁不讓的改革實踐者、探索者和推動者。毛澤東同志在《論十大關系》中指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”所以地方黨委和政府的深度參與和主動作為，是軍民融合深度發展戰略取得預期成效的重要前提。作為“試驗田”的國家創新示范區，其建設主體并非是軍工集團、軍工企業，地方黨委和政府對此要有清晰認識，要破除等靠思維，堅持主動作為，積極想辦法、出政策、搭平臺，配合中央深化改革工作，摸索路徑和辦法。

除了上述對于深化改革的復雜性要有認識以外，對軍民融合工作部分領域的技術復雜性也需要有充分的認識。《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》提出，2020年要“基本形成軍民深度融合發展的基礎領域資源共享體系、中國特色先進國防科技工業體系、軍民科技協同創新體系、軍事人才培養體系、軍隊保障社會化體系、國防動員體系”。十九

屆中央軍民融合發展委員會第一次全體會議則指出，“要準確把握軍民融合發展戰略任務，推進基礎設施統籌建設和資源共享、國防科技工業和武器裝備發展、軍民科技協同創新、軍地人才雙向培養交流使用、社會服務和軍事后勤統籌發展、國防動員現代化建設、新興領域軍民深度融合”。這六大體系建設、七大戰略任務涉及領域非常廣泛，有些是配合軍改需要地方承擔的工作，有些則是體系頂層設計已經比較成熟，尚需與基層實踐摸索相結合。但對于大多數軍民融合示創新范區建設來說，主要著眼點應放在中國特色先進國防科技工業體系建設，重點置于實現新興領域深度軍民融合。習近平總書記指出，“國防科技和武器裝備領域是軍民融合發展的重點，也是衡量軍民融合發展水平的重要標志”。

國防科技工業體系建設，不只涉及行業本身和武器裝備發展體制改革，也是軍民協同創新最重要的領域，有著大量可共享的技術科研設施，是新興領域深度軍民融合的關鍵要素和重要基礎。了解我國國防科技工業建設和改革的背景與導向，是軍民融合示創新范區工作方向不出現偏差的重要保證。

我國國防科技工業幾十年來秉持傳統行業化發展體制，目前由核、航天、航空、船舶、兵器、軍事電子六大行業的十余個軍工集團為主體發展。這種行業化的發展體制，存在著以行業內分工替代市場競爭的不足，在對企業發展導向的效果上與專業化發展模式形成對照。一般來說，專業化企業的核心能力來自于對其核心技術領域的持續開發，其發展的核心優勢一般為其專業技術優勢。而行業化發展體制則有可能會使自身的發展過于依賴行業壁壘和內部的利益分配，外在表現上，核心優勢是對行業資源的掌握，對技術發展的需求并不強烈。

正因為上述核心問題的存在，《國務院辦公廳關于推動國防科技工業軍民融合深度發展的意見》（國辦發〔2017〕91號）明確提出，“打破軍工和民口界限，不分所有制性質，制定軍品科研生產能力結構調整方案，對全社會軍品科研生產能力進行分類管理，形成小核心、大協作、專業化、開放型武器裝備科研生產體系。核心能力由國家主導；重要能力發揮國家主導和市場機制作用，促進競爭，擇優扶強；一般能力完全放開，充分競爭”。從技術角度而言，武器裝備集成與核心領域行業化基本等同于專業化，而越基礎的配套領域，通用性越強，行業化和專業化發展的差距越大。因此這種小核心、大協作的發展實際上就是專業化的科研生產模式，也必然是開放型的。

除了國防科技工業的改革與發展，建設中國特色先進國防科技工業體系和做好軍民融合創新示范區更要關注新興領域的軍民深度融合。伴隨信息化、智能化、生物工程等新興領域和新興技術的持續快速進步，國防科技工業已非六大行業所能涵蓋。要使這些新興領域發展不再走傳統國防科技工業發展的老路，使之能同時滿足于國防建設和經濟發展需求，就必須注重新興領域的軍民深度融合。而實現新興領域軍民深度融合，要以關注軍民兩用技術為基礎。軍民兩用技術，是指其技術發展不但可用于研制新的軍用產品滿足軍事需要，也可用來研制民用產品投放市場，或直接研制軍民通用產品。軍民兩用技術首先是一種客觀存在，美國國防部和商務部各自公布的面向未來的關鍵技術有80%以上是重合的，軍民兩用技術也成為美國當前技術發展戰略的重要內容。

冷戰時期，美國對軍事科技進行巨額投入，為保證這些技術投資的經濟溢出效應，美國政府采取的主要技術經濟戰略是“軍轉民”戰略。應該說，這一戰略在冷戰中取得了良好的效果，最終美國擊敗蘇聯贏得冷戰，可以說正是緣于這種高技術的經濟溢出效應，而非軍事技術本身。然而，美國政府同時發現，“軍轉民”需要二次投入，是“緩慢的商品化過程”。冷戰結束后，一方面美國對軍事技術投入大幅縮減；另一方面，伴隨信息化技術的迅速崛起，民間科研投入和創新能力獲得大幅提高，而民用產品應用的廣泛性，也大大縮短了高新技術產品成熟的進程。為了順應這種變化，美國政府于1993年開始執行國防轉軌戰略，大力鼓勵發展軍民兩用技術，并要求武器系統中大量采用民用技術和產品。美國政府的這些舉措，有效地促進了美國建立軍民一體的先進國家工業體系，最終，連一直由政府投入發展的宇航技術也轉移給私人企業。“軍民兩用技術”成為美國當前的主要技術經濟發展戰略。

綜上所述，軍民融合創新示范區建設是個具有高度復雜性的系統工程，與國家國防實力提升和地方經濟建設有著密切關系，作為責任主體的地方政府應首先重視以下幾方面工作：

地方政府不僅要政治重視，更要“用心用腦”。很多地區在貫徹中央指示精神時常采取彰顯“政治重視”的做法，務求展現對中央精神的高度重視。可是對于建設軍民融合創新示范區這種技術復雜性很高的深化改革工作，僅有政治上的重視遠遠不夠。因為，在國防技術領域，地方政府會處于技術上的弱勢地位，既得利益群體很容易提出些所謂“技術性”理由杯葛改革，這就需要決策者有擔當、有思考、有決斷。

發揮專家和智庫體系作用。十八大后，我國改革工作由“摸著石頭過河”過渡到“強化頂層設計”，這是黨治國理政能力提升的重要標志。針對軍民融合深度發展工作，習近平同志曾多次強調要“突出問題導向，強化頂層設計”。多年來，我國基層政府頂層設計工作始終存在偏重方法導向、規劃流于形式、回避尖銳問題等現象。因此，建設軍民融合創新示范區，要在深入學習領會中央相關要求的同時，多與參與國家軍民融合深度發展相關問題研究的專家學者探討交流，充分發揮國家智庫、軍隊智庫、社會智庫、行業智庫等的作用。所謂“兼聽則明”，切勿使決策咨詢程序化、利益化，切切實實做好本地區軍民融合創新示范區建設的謀劃工作。

要統籌搭建軍民融合創新示范區各類平臺。如前所述，我國國防科技工業一直遵循行業化管理模式，很多領域游離于地方政府管理之外，各地政府對行業發展缺乏管理經驗和行政手段。雖然在“民參軍”大潮促進下，部分民營企業開始參與一些軍工配套工作。但這些民營企業普遍規模有限，即使具備一些分支領域的技術優勢，也普遍不足以獨立承擔武器裝備科研生產任務。因此，需要地方政府大有作為，積極組建相關平臺，不只是信息共享平臺和投融資平臺，也包括技術承接和產業發展平臺。通過充分動員地方國企、高等院校、民營企業、社會資本等各方面力量，主動承接國防科技工業改革中的人員溢出和技術溢出，創新體制機制，開展交叉持股和混合所有制改革，整合地方優勢技術實力組建專業化平臺，對接國家和軍隊武器裝備發展需求，摸索相關經驗，構建可借鑒可移植的發展模式。

總之，軍民融合創新示范區是國家發展戰略體系的重要載體，對地方經濟發展和優勢工業領域形成有著深遠的影響，將成為中國特色先進國防科技工業體系的重要組成部分。政府必須主動謀劃，積極探索，才可能較好地回應中央設立軍民融合創新示范區的期望。（中國航空規劃建設發展有限公司）