深圳“整村統籌”土地整備模式對存量土地收儲的啟示

胡可可

摘要： 隨著新增建設用地供求關系陷入瓶頸，存量土地的收儲和開發利用成為必然趨勢，深圳“整村統籌”土地整備模式的提出，為存量土地收儲和開發利用提供了新的思路。本文從存量土地收儲的面臨的困境出發，梳理和總結“整村統籌”這一模式的運作流程、主要特征，從而提出對存量土地收儲的思考和建議。

Abstract： With the bottleneck of supply and demand of newly-added construction land， the storage， development， and utilization of the stock land have become an inevitable trend. The proposal of "whole village co-ordination" land preparation mode in Shenzhen has provided new ideas for the storage and development of the stock land. This article starts from the difficulties faced by the storage of stock land， sorts out and summarizes the operation process and main characteristics of the model of "whole village co-ordination"， and then proposes thinking and suggestions on the storage of stock land.

關鍵詞： “整村統籌”；土地整備；存量土地收儲；利益平衡

Key words： "whole village co-ordination"；land preparation；storage of stock land；balance of interests

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）13-0064-03

0 引言

改革開放以來，中國城市化進程在空間上表現為城市地域空間的集中和不斷擴大，在城市化的初期和中期，一方面，作為城市建設用地的供應者，政府傾向于使用土地成本低，權屬清晰的新增土地用于城市建設；另一方面，中國城市的建設多采用環形放射狀的道路網格局，使得城市建設的方向沿著道路向外擴張。土地供應模式和道路網形態的選擇，決定了中國城市在空間上沿著放射性交通線不斷向外圍圈層式擴張，在平面上形成了所謂的“攤大餅”的城市形態。但隨著經濟飛速發展和城市化進程的加快，城市建設用地的需求不斷增加，一味外擴式的發展模式已經觸及到了土地資源的底線，新增建設用地供應非常緊缺，以一線城市為代表的土地供求矛盾達到非常緊張的地步，存量土地[1]的收儲和開發利用因此成為了很多城市解決空間發展瓶頸問題的必然選擇。

1 當前存量土地收儲面臨的困境

1.1 用地權屬空間分散，利益主體多元化

存量土地類型主要包括舊居住用地、老工業用地和城中村土地等幾種代表性類型，存量土地的收儲和利用是各大城市的難點，最主要的原因在于，存量土地與增量土地儲備不一樣，存量土地收儲往往面臨著多個權利主體，用地權屬在空間上分散且犬牙交錯。以存量土地收儲實踐中難度最大的城中村類型為例，同一片城中村土地上，往往包含村集體、企業主、私宅租戶，以及隱性的小產權房業主等多個權利人。

1.2 土地價值顯化導致談判難度增加

隨著城市化進程加快，土地價值迅速提升，以深圳為例，縱觀深圳十年房價，從2007年1.3萬元/平方米，到2017年的5.4萬/平方米，十年中漲了300%，平均土地單價也2007年的不足1萬元/平方米，飆升至2016年4.5萬/平方米。隨著土地價值快速躍升，存量土地的利益主體“守土意識”往往增強，不再滿足于以往征地模式中征地、拆遷、補償的方式，而要求以土地分配的形式分享土地增值收益。同時，以城中村為代表的利益主體，宗族勢力強大，兼有集體股份公司作為經濟支柱，村集體往往都有很強的談判能力。當政府仍采用傳統征地拆遷模式進行土地收儲時，如果逐戶進行拆遷補償談判，往往使得談判過程一拖再拖，交易成本激增，還可能導致“釘子戶”問題。

1.3 項目驅動的小地塊征儲

存量土地的收儲往往是在土地資源非常緊缺的城市，由項目帶動的存量土地收儲是最常見的驅動模式，單個項目驅動的零散征地、收儲，往往容易形成對城市空間的割裂，造成城市規劃實施困難，同時還有可能導致其他土地遺留問題。

2 “整村統籌”土地整備模式的運作流程

“整村統籌”土地整備整體流程包括立項階段，方案編制階段和實施階段，在具體運作過程中主要包括以下關鍵環節：前期調查—整備范圍劃定—兩輪利益平衡—土地清理和移交、儲備。

①前期調查。由區土地整備機構負責組織轄區范圍內的土地和建筑物（構）附著物的測繪，對土地和建筑的位置、面積、功能、建筑質量等信息進行測繪和分類統計，并形成基礎數據調查報告；同時，市規劃國土委各區管理局根據備案材料和相關政策，以及現場調查，形成基礎數據核查報告。

②整備范圍劃定。區土地整備機構對社區的訴求進行調查和協商，并根據調查結果組織開展可行性研究，明確納入“整村統籌”土地整備的范圍。

③兩輪利益平衡。第一輪利益平衡環節的主體是政府和社區，區土地整備機構、市規土委管理局、街道辦事處與社區就留用地的位置、規模，建筑總量，以及補償資金，進行協商談判和效益測算，達成利益平衡；第一步，確定政府和社區各自的土地規模。按照“優先保障公共基礎設施”的分配原則，第一層次：根據現有法定圖則規劃或規劃研究確定公共基礎設施用地，第二層次，合理分配社區留用地和政府發展儲備用地，政府和社區共同分享土地增值收益。同時，社區留用地的規模還綜合深規土〔2015〕721號文件的相關核算方式確定。第二歩，確定社區留用地的選址。根據深圳沙湖社區和南布社區的實踐，留用地的選址一般遵循幾個原則，一是優先保障城市規劃中重要基礎設施和市級、區級的公共服務設施等用地落實，二是優先選擇現狀已建的集中成片合法用地。第三歩，確定留用地的規劃條件。根據721號文件存在兩種情形，一種是已編制法定圖則的地區，且不涉及法定圖則調整的，其規劃條件以已編的法定圖則為準；另一種是涉及用地性質、開發強度等法定圖則強制性內容調整的地區，或者未編制法定圖則的地區，需根據新的現狀情況以及社區發展轉型的最新需求，進行規劃研究，規劃研究成果經批準后納入法定圖則中。第二輪利益平衡環節的主體是社區、社區居民和其他利益主體（如承租企業），發揮社區的自治能力，由其自主協調各利益主體之間的利益分配。

④土地清理、移交和儲備。首先由市規劃國土委管理局、區土地整備機構、街道辦事處和社區簽訂四方“整村統籌”土地整備項目框架協議，框架協議書作為留用地審批和出讓的依據；區土地整備機構及房屋征收部門與社區簽訂拆遷安置與補償協議之后，社區確定是否引入市場開發主體，并由財政部門支付相應補償款；社區依據項目框架協議書及歷史用地處置意見取得留用地的使用權，與市規劃國土部門簽訂土地使用權出讓合同，留用地入市需按深規土〔2015〕721號文中的相關規定補繳地價；屬于政府儲備土地的，社區應與區政府、市規土委管理局簽訂土地整備協議書，辦理土地移交和驗收入庫手續。

3 “整村統籌”土地整備模式的特征

3.1 從“征收—儲備”到“整理—儲備”的空間統籌思維

土地儲備和土地整備二者只有一字之差，但其中的內涵則不一樣，土地儲備中包括土地征收和儲備兩個主要環節，而土地整備則主要包括土地整理和儲備兩個環節，這里的土地整理具體來說是土地產權的騰挪、整合和重新分配。

目前，深圳需要整備的存量土地基本位于各農村社區，由于深圳特殊的土地歷史遺留問題，導致存量土地上合法土地（已國有化土地）與合法外土地（未征轉土地）同時存在于一個社區轄區內，并且二者分布零散無序，呈現出犬牙交錯的空間特征。如果通過征地模式進行土地整備，政府無非是收儲到一些碎片化的土地，難以進行再開發，更無法滿足重大項目的規劃落實。顯而易見的是，在一個小范圍內進行空間騰挪幾乎是不可能的，只有大范圍甚至整村的土地參與整備，才能保證空間騰挪的可行性。而“整村統籌”土地整備模式的思路是，將未征轉的土地在空間上與合法土地進行騰挪和集中，并分配給政府和社區雙方，使政府能收儲到成片的建設用地，而社區也能擁有成片集中的土地用于發展社區經濟，達到了化零為整的效果，促進了土地的集約利用水平。

3.2 從“漲價歸公”到“私公兼顧”的土地增值收益分配機制

從各地實踐中不難看出，存量土地收儲最大的矛盾在于各土地權利人關于土地增值收益分配的爭議。實際上，關于土地增值收益分配的爭議由來已久，具有代表性的幾種觀點包括“漲價歸公”[2]論、“漲價歸農”[3]論和“私公兼顧”[4]論。“漲價歸公”論認為土地升值的原因，是由社會改良和工商業進步帶來的土地增值收益，應當歸社會全民共同所有。我國的征地補償制度遵循的就是“漲價歸公”的原則，一些學者們發現，征地補償制度將農村集體土地征用為城市建設用地后，城市工商業部門從中積累了巨大財富，而被征地的農民卻越來越貧窮，因此提出了“農地轉非”之后的土地自然增值，應當完全歸土地原權利人——農民所有的觀點，這就是“漲價歸農”論的基本思想[5]。另有一派學者認為“‘漲價歸農與‘漲價歸公針鋒相對地處于兩個極端，兩者都具有一定的片面性”[6]，應當由不同的主體合理分配土地的增值收益[7]，并據此提出了“私公兼顧”論。根據研究顯示，在以往的存量土地收儲中，政府和農村集體的收益分配比例嚴重失調，約為17：1[8]，其他關于增值收益分配的現狀研究結果均表示目前的分配狀況顯失公平、有待調整[9]。

“整村統籌”模式吸取了傳統發展的教訓，承認了在土地增值分配過程中“私公兼顧”的合理性，具體而言，首先，提高了補償標準。參考周邊市場價格，對建筑物和土地分別實施貨幣補償；其次，補償類型也增多。不僅包括土地補償、房屋主體補償、室內裝修補償、附著物補償、搬遷補助、過渡補助、首層住房補助、改商業用途房屋補助、辦證補助、提前簽約搬遷獎勵金、住房遷換權益保障；最重要的是通過政府讓利似的 “留用地指標”的比例大大提升，允許其優先選擇地塊，并且留用地可以選擇通過補繳地價后合法入市，或者通過租賃、物業管理等發展生產獲得收入，大大保障了原土地權利人當前和長遠的利益。

3.3 從“一對多”談判到“兩輪博弈”的利益談判機制

在深圳農村社區中，農村集體經濟組織，既是經濟組織單位，也是基層管理組織，是最適合作為博弈主體代表的組織。“整村統籌”土地整備模式利用這一點，大大節省了交易成本和避免“釘子戶”問題。“整村統籌”模式將利益談判過程分為“兩輪博弈”，第一階段：由政府與社區算政策大賬，在綜合考慮政府、社區與居民多方利益的基礎上，統籌解決政策應該留給社區的土地利益；第二階段，在政策大賬的范圍內，充分發揮社區自主決策的能動性，按相關規定對社區范圍內的房屋權利人進行補償安置，自主解決社區內部歷史遺留和相關政策問題，完成社區內部的房地產確權工作；自主開展房屋補償、拆除與安置工作，在其留用地開發及房屋征收補償過程中同時解決政府擬收回土地的清理和移交工作。這樣做的好處是，將政府與多個利益主體之間的矛盾，轉化為村集體與村民之間的矛盾，大大減少了政府與村民之間的直接沖突，同時，由于村集體是民主選舉的組織，比政府有更合適的手段和方式去處理個別不合理要價的提出。

4 深圳“整村統籌”對存量土地收儲的啟示

4.1 統籌思維在存量土地收儲中的作用

長期以來在項目驅動下，我國存量土地收儲往往以小地塊為特征，而運用統籌思維，可以在更大的范圍內進行空間統籌，將政府土地、其他利益主體土地進行整合、騰挪和集約利用，達到化零為整的效果。通過騰挪、整合后，梳理了混亂的權屬，為城市規劃的實施提供了更好的條件，政府土地和其他利益主體土地都可以統一規劃、統一實施，有效釋放未利用土地，拓展城市發展空間，提升土地節約集約利用水平。

4.2 公平合理的土地增值收益分配機制

存量土地收儲后的開發利用，是將土地資源從低效利用轉換到高效利用的過程，而在這個過程中，必然存在巨大的土地升值空間[10]——即土地增值收益空間。面對社會網絡和經濟勢力上都越來越強勢的土地原權利人，“漲價歸公”的土地增值收益分配方式在當前的形勢下已經無法延續，公平合理的土地增值收益分配機制越來越成為存量土地收儲中最迫切的客觀需求。

4.3 良性的利益談判機制

伴隨著土地權利人土地利益預期的增大以及談判水平的提高，利益談判的難度越來越大。土地整備中參與主體包括政府和土地原有使用者，其中土地原有使用者既包括村民個體，也包括村集體這一基層組織。土地原有使用者的利益訴求既包含每個村民個體的利益，也包含村民集體的總體利益。彭小兵等人的研究顯示，由于收入、工作和社會地位的差別，土地原有使用者群體客觀上存在一定的社會分層，這種內部社會分層的形成，導致處于不同社會階層的土地原有使用者對具體的拆遷行為、拆遷補償安置的接受、在拆遷談判中的博弈地位、博弈策略等方面具有顯著的差異[11]。通過“兩輪博弈”的方式，構建良性的利益談判機制，能有效地避開“釘子戶”，加大談判的推進力度，提高談判的有效性。

參考文獻：

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