論我國法官懲戒制度之重構(gòu)

梁準(zhǔn)

【摘 要】 作為法官職業(yè)化進(jìn)程中的一項(xiàng)重要舉措，法官懲戒制度的實(shí)行及效果對法官職業(yè)化建設(shè)有著至關(guān)重要的影響。本文通過分析我國法官懲戒制度的現(xiàn)狀及存在問題，對比借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，就法官懲戒制度的核心部分：懲戒主體、懲戒事由和懲戒程序等展開探討，提出重構(gòu)我國法官懲戒制度的幾點(diǎn)建議，為本輪司法改革推行法官懲戒制度提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】 法官懲戒制度；比較分析；問題；完善

法官懲戒制度是防治司法不公、遏制司法腐敗、提高司法公信力的不可或缺的司法制度。然而，司法腐敗屢禁不止、司法不公時(shí)有發(fā)生的現(xiàn)狀不禁會(huì)讓人們質(zhì)疑我國目前法官懲戒制度的現(xiàn)實(shí)功能。法官懲戒機(jī)制的有效運(yùn)行，有賴于制度的完善。本文通過與域外法官懲戒制度結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，如法官懲戒主體、懲戒事由和懲戒程序進(jìn)行比較和分析，在借鑒域外法官懲戒制度的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)和成果的基礎(chǔ)上，分析我國現(xiàn)行法官懲戒制度中存在的獨(dú)立懲戒機(jī)構(gòu)缺失、懲戒事由不完善、懲戒程序不規(guī)范以及懲戒措施過于“行政化”等弊端，并試圖從設(shè)置專門的法官懲戒委員會(huì)、統(tǒng)一規(guī)范的懲戒事由、建立訴訟式的法官懲戒程序等方面，提出構(gòu)建和完善我國法官懲戒制度的建議。

一、法官懲戒制度的概念

法官懲戒制度的概念，學(xué)界尚無定論，一般而言，它是指法定的機(jī)構(gòu)，依據(jù)法定事由，經(jīng)過法定程序，對法官違反法律或紀(jì)律的行為，以性質(zhì)、情節(jié)、后果等進(jìn)行懲處、警戒的制度。法官懲戒制度的構(gòu)建和完善，是司法制度改革的主要內(nèi)容之一。法官懲戒制度并不是孤立存在的，它與我國司法制度、法官制度有著密切聯(lián)系，是司法制度的主要組成部分。

二、法官懲戒制度的域外比較

法官懲戒制度作為法官管理不可或缺的司法制度，各國均有不同規(guī)定。西方國家關(guān)于法官懲戒制度的建設(shè)，與法官懲戒主體、法官懲戒事由、法官懲戒遵循程序三者的建設(shè)密不可分。這三者成為法官懲戒制度的核心內(nèi)容，缺一不可。法官懲戒制度是否科學(xué)合理、是否可有效運(yùn)行，完全由上述三者之間的互動(dòng)關(guān)系決定。了解西方國家的法官懲戒制度的架構(gòu)與運(yùn)行，對完善我國法官懲戒制度具有借鑒意義。

1、域外法官懲戒制度的主體

域外各國對于法官懲戒主體的法律規(guī)定各有不同，但歸納而言有著共同的特點(diǎn)，一是懲戒主體都位于較高的位置和層次。例如，最高法院、國會(huì)、最高司法委員會(huì)和憲法委員會(huì)等。這些機(jī)構(gòu)都是國家機(jī)構(gòu)的金字塔尖。其目的，一是在于讓懲戒更加有效，更加高度統(tǒng)一，避免出現(xiàn)監(jiān)督不力或者監(jiān)督亂位現(xiàn)象。二是懲戒主體行使著最高權(quán)力，既具有權(quán)威性，又能威懾四方。

美國各州的法官懲戒機(jī)構(gòu)只是一個(gè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)稱為法官行為委員會(huì)，獨(dú)立行使權(quán)力，不受任何干預(yù)。法官一旦存在違法行為或者犯罪，法官行為委員會(huì)就負(fù)責(zé)懲戒，對于犯罪問題，交由司法機(jī)關(guān)處理。

日本《法官身份法》明確規(guī)定，各地區(qū)的地方法院，家庭法院和簡易法院，均無權(quán)對該法院的法官進(jìn)行懲戒，而它的上級(jí)法院，即高等法院，才對本轄區(qū)內(nèi)的各級(jí)法院法官具有監(jiān)督管理的懲戒職責(zé)。受懲戒的法官對懲戒不服，可以向最高法院提出上訴。最高法院的裁決為終審裁決，受懲戒的法官不得再申訴。

《德國聯(lián)邦紀(jì)律法》和《德國法官法》，其中明確規(guī)定，對于各級(jí)法院法官應(yīng)當(dāng)受到紀(jì)律處分的，由各級(jí)法院的院長負(fù)責(zé)行使懲戒權(quán)。德國聯(lián)邦司法部負(fù)責(zé)對聯(lián)邦法院法官的懲戒。對于涉及政工紀(jì)律程序的懲戒案件，行使監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)只能是紀(jì)律法院。

2、法官懲戒事由

法官懲戒事由作為法官懲戒程序的邏輯起點(diǎn)，它決定了法官懲戒程序何時(shí)啟動(dòng)、采取何種懲戒措施以及懲戒的結(jié)果如何等重要事項(xiàng)，同時(shí)，也為法官行為模式提供了一個(gè)規(guī)范指引，因此，懲戒事由作為法官懲戒制度的核心內(nèi)容而被各國所重視。正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，“法官?zèng)]有良知，哪里會(huì)出現(xiàn)正義結(jié)果”，“對他們的資質(zhì)不僅要求具有法律知識(shí)，而且特別應(yīng)有廣博的教養(yǎng)和廉潔的品質(zhì)”。法官作為法律制度的執(zhí)行者和維護(hù)屏障，公眾究竟對司法的信心如何，取決于法官司法公正。因此，損害司法公信力與司法權(quán)威行為即構(gòu)成法官懲戒事由。法官懲戒的核心問題是法官的不當(dāng)行為。

如美國州法院系統(tǒng)對于法官懲戒制度多采納美國律師協(xié)會(huì)制定的《司法行為模范法典》，懲戒的原因包括：（1）違反司法行為準(zhǔn)則或律師職業(yè)行為準(zhǔn)則或其他相應(yīng)職業(yè)道德準(zhǔn)則的行為；（2）故意違反最高法院或委員會(huì)各庭在根據(jù)本規(guī)則進(jìn)行的活動(dòng)中作出的有效命令，或故意不按要求出庭，或故意對懲戒機(jī)構(gòu)的合法命令不作答辯。同為英美法系的英國在其法律中規(guī)定，法院的首席大法官可以“無履行能力或不適當(dāng)行為”為理由免除巡回法院法官的職務(wù)。德國關(guān)于法官懲戒事由的規(guī)定散見于多個(gè)法律之中，其中《德意志聯(lián)邦共和國基本法》規(guī)定：“聯(lián)邦法官于職務(wù)上或者職務(wù)外違反基本法的原則或聯(lián)邦的憲法秩序……可將其調(diào)職或命令其退休，在故意侵犯的情況下，可以罷免法官。”

從以上國家的法律規(guī)定來看，盡管懲戒的理由多種多樣，但是對法官是否予以懲戒，其考察著眼點(diǎn)是法官的行為而非法官作出的判決結(jié)果，這種以法官“不當(dāng)行為”為核心的法官懲戒機(jī)制嚴(yán)格區(qū)分了法官個(gè)人行為與法官的職務(wù)行為。這一區(qū)分雖然對投訴人來說無關(guān)緊要，但對于司法獨(dú)立性和法官的責(zé)任而言具有重大意義，它不僅能有效保護(hù)法官獨(dú)立行使司法權(quán)，而且可以制衡法官的肆意妄為，更重要的是它對司法的公平公正具有促進(jìn)作用。

3、法官懲戒程序

“司法懲戒活動(dòng)是司法活動(dòng)。”“不依正當(dāng)法律程序，不得對任何人采取一切限制人身自由或者現(xiàn)有國籍的行為。例如，驅(qū)逐出境、在住所被逮捕、被限制人身自由、流放等。”這充分說明了程序正義是司法的重要價(jià)值，當(dāng)然也是法官懲戒所必須遵循的。各國在設(shè)計(jì)法官懲戒程序的時(shí)候，往往是根據(jù)被控訴法官所實(shí)施不端行為的嚴(yán)重程度，設(shè)置多元化的懲戒程序，較有代表性的懲戒程序主要有彈劾程序和一般性的法官懲戒程序。作為“免除不稱職法官職務(wù)的法律程序”，彈劾是許多國家法律中明文規(guī)定的法官懲戒程序，即正式的懲戒程序。但是，由立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施的彈劾程序往往程序復(fù)雜，手續(xù)繁瑣，標(biāo)準(zhǔn)較高，在實(shí)踐中難以啟動(dòng)，于是，各國在彈劾程序之外又創(chuàng)制了一般性的法官懲戒程序來彌補(bǔ)彈劾制度的程序弊端。在司法實(shí)踐中，對法官的懲戒，無論是采用彈劾還是紀(jì)律處分，都充分體現(xiàn)了懲戒法官具有的司法特性。國處理懲戒問題一般都采取典型的雙方對方、居中裁判的方式進(jìn)行。日本等國的司法機(jī)構(gòu)和專門機(jī)構(gòu)在行使法官懲戒權(quán)時(shí)，完全采納了普通審判程序。這種模式顯然是出于對法官的尊重和對司法自治的維護(hù)，能夠在懲戒過程中最大限度地抵御來自立法、行政、公眾等多方力量的干涉。

4、法官懲戒措施

綜觀美、德、日三國，其懲戒措施都不是單一的，而是一種多元的，處罰力度逐層遞進(jìn)的多元化懲戒體系。其中包括非經(jīng)濟(jì)性懲戒，如警告中的訓(xùn)誡、譴責(zé)；經(jīng)濟(jì)性懲罰，包括罰款和降薪；對法官變動(dòng)職務(wù)的懲罰，如停職、調(diào)職和降職、降級(jí)；剝奪法官職務(wù)的懲罰，如罷免和強(qiáng)制辭職、退休。

三、我國法官懲戒制度現(xiàn)狀及存在的問題

1、我國現(xiàn)行法官懲戒制度現(xiàn)狀

目前，我國現(xiàn)行的法官懲戒制度已經(jīng)制定了相關(guān)的法律規(guī)定，但是，就法官懲戒以及懲戒的事由、程序、裁決等卻沒有專門的法律，散見于《法官法》、《人民法院組織法》、《法官行為規(guī)范》、《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》、《人民法院審判紀(jì)律處分辦法（試行）》、《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》、《人民法院監(jiān)察部門查處違紀(jì)案件的暫行辦法》等法律或最高院出臺(tái)的規(guī)章辦法中。總之，我國法官懲戒制度總體上表現(xiàn)為：懲戒事由繁多，追究范圍廣，懲戒機(jī)構(gòu)缺失。懲戒手段過于行政化，在很大程度上損壞了法官職業(yè)的獨(dú)立性和穩(wěn)定性；在權(quán)利與責(zé)任上，缺乏對等性，法官權(quán)利少而責(zé)任多。

2、法官懲戒制度存在的主要問題

（1）懲戒規(guī)定不系統(tǒng)。一是《憲法》關(guān)于法官懲戒制度存在空白。綜觀其他各國，法官懲戒制度的原則性和綱領(lǐng)性規(guī)定無一不規(guī)定于憲法之中，緊隨保障性條款之后。二是《人民組織法》、《法官法》關(guān)于法官懲戒的規(guī)定不詳。三是其他規(guī)章散亂且層級(jí)較低。關(guān)于法官懲戒的二十余個(gè)法律文件中，其中懲戒規(guī)定極其不系統(tǒng)、不統(tǒng)一，各類文件交雜，重復(fù)性規(guī)定較多，法律空白點(diǎn)亦多。此外，關(guān)于法官懲戒的規(guī)章大多數(shù)由最高人民法院頒行，其法律層級(jí)和效力較低，若法官調(diào)離法院系統(tǒng)則很難對其追責(zé)，影響制度的可操作性和直接約束性，難以實(shí)現(xiàn)“辦案責(zé)任終身制”的目標(biāo)。

（2）懲戒主體的行政化。我國目前具有懲戒權(quán)的懲戒主體主要有兩個(gè)，一是審判機(jī)關(guān)本身即各級(jí)人民法院，另一個(gè)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)即各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。沒有設(shè)立獨(dú)立的、專門的法官懲戒機(jī)構(gòu)。對于一般違紀(jì)行為，由各級(jí)人民法院的紀(jì)檢監(jiān)察部門自行處理即可。應(yīng)移交有關(guān)機(jī)關(guān)立案處理法官的違法犯罪行為、涉及免職決定的事項(xiàng)還要經(jīng)同級(jí)人大及其常委會(huì)審核通過。雖然在實(shí)際司法實(shí)踐中，人大及其常委會(huì)行使懲戒權(quán)時(shí)完成審批程序即可，并無實(shí)質(zhì)性的審查，但是，這一審批備案的過程，已經(jīng)使法官懲戒制度的懲戒主體帶上了行政化的色彩。

（3）懲戒事由有缺陷。我國制定的《法官法》、《法官行為規(guī)范》、《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》、《人民法院審判紀(jì)律處分辦法（試行）》和《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》等規(guī)章制度，對法官的職業(yè)行為規(guī)范作出了十分詳細(xì)的規(guī)定，任何違反法官職業(yè)規(guī)范的行為都可以成為司法懲戒的理由。此外，在司法實(shí)踐中還出現(xiàn)四種懲戒事由：一是法官對法律理解和對事實(shí)判斷“有誤”；二是錯(cuò)案追究；三是法官的“不當(dāng)社會(huì)行為”；四是“法官業(yè)績考評(píng)”未達(dá)標(biāo)。主要問題有：首先，“結(jié)果主義”的法官懲戒事由違反法官懲戒制度的基本原理。法官懲戒制度針對的對象是法官不當(dāng)行為，包括司法內(nèi)不當(dāng)行為和司法外不當(dāng)行為，其主要目的在于通過法官懲戒制度來約束法官的行為，防止司法腐敗，制裁腐敗法官，基于此，各國法官懲戒制度中普遍采用“行為主義”懲戒方式。而我國司法實(shí)踐中的懲戒事由如“錯(cuò)案追究”、“業(yè)績考評(píng)”帶有濃厚的“結(jié)果主義”，違背了司法的一般原理。其次，司法外不當(dāng)行為范圍過窄。公眾包括法官自己都普遍認(rèn)為“8小時(shí)工作之外”的時(shí)間都是法官自己的，法院對于法官的私生活、個(gè)人修養(yǎng)、道德表現(xiàn)等很少過問，制度對這一塊也很少涉及。

（4）懲戒程序不完善。一是缺乏專門的獨(dú)立懲戒機(jī)構(gòu)。依法設(shè)立獨(dú)立的法官懲戒機(jī)構(gòu)不僅是權(quán)力制衡原則的內(nèi)在要求，也是法官懲戒的國際司法準(zhǔn)則的要求。二是現(xiàn)行懲戒程序是典型的行政化程序。除人大罷免程序之外，就僅有法院內(nèi)部監(jiān)察制度確立了懲戒程序，其他制度沒有對應(yīng)程序。總體來說，與域外的法官彈劾程序相比較而言，我國對于處分法官和辭退法官的程序規(guī)定都較為簡單，法官涉及違法犯罪時(shí)也與普通公民一樣對待，不需要組成特別法庭進(jìn)行審判，沒有體現(xiàn)出法官的職業(yè)特性。

四、構(gòu)建我國法官懲戒制度之對策

1、進(jìn)一步完善法官懲戒法律體系

借鑒域外法治發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國的法官懲戒制度的立法體系應(yīng)當(dāng)由兩部分構(gòu)成：一部分是法律位階最高的憲法，由其規(guī)定法官免職和辭退的程序性事宜，以體現(xiàn)對法官懲戒制度的高度重視；另一部分則是位階較低的法律，由其對一般性司法懲戒的主體、事由、方式、程序等做出統(tǒng)一規(guī)定，避免政出多門、重復(fù)性規(guī)定以及低位階的法律規(guī)范對司法權(quán)威的損害。

2、設(shè)置專門的法官懲戒委員會(huì)

目前，我國各級(jí)法院均享有對本院法官的司法懲戒權(quán)，這種懲戒機(jī)構(gòu)的設(shè)置有違“任何人不能作自己案件的法官”的基本原則，所以，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)設(shè)立相對獨(dú)立的懲戒主體，解決我國現(xiàn)有法官懲戒主體所面臨的理論困境和實(shí)踐尷尬。人民法院《四五綱要》中規(guī)定：“在國家和省一級(jí)建立法官懲戒委員會(huì)”，同時(shí)規(guī)定“建立上級(jí)紀(jì)委和上級(jí)法院為主，下級(jí)法院協(xié)同配合的違紀(jì)案件查處機(jī)制”，因此，筆者建議，按照規(guī)定要求，仍然由人民法院的監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對于法官的不端行為的初步調(diào)查，如果不端行為較為輕微，由該法院監(jiān)察部門直接對被投訴法官采取警告、訓(xùn)誡、通報(bào)批評(píng)等懲戒措施；如果被投訴法官涉嫌違紀(jì)違法，下級(jí)法院初步調(diào)查后應(yīng)當(dāng)上報(bào)上一級(jí)法院監(jiān)察部門，由上級(jí)法院監(jiān)察部門報(bào)同級(jí)紀(jì)委依照黨紀(jì)黨規(guī)進(jìn)行處理；如果法官涉嫌違法，則按照相關(guān)法律規(guī)定追究被投訴法官的刑事責(zé)任。同時(shí)，筆者認(rèn)為，在國家和省一級(jí)建立的法官懲戒委員會(huì)，其主要職責(zé)可以包括以下內(nèi)容：一是負(fù)責(zé)對人民法院監(jiān)察部門做出的懲戒決定進(jìn)行監(jiān)督；二是對于不適合人民法院紀(jì)檢監(jiān)察部門處理的案件可以交由專門的法官懲戒委員會(huì)處理，比如社會(huì)影響較大的案件；三是建立完善的法官懲戒救濟(jì)程序，但法官懲戒委員會(huì)作出的處理決定為最終裁決。《四五綱要》還規(guī)定：“法官懲戒委員應(yīng)當(dāng)吸收社會(huì)有關(guān)人員參與”，筆者建議，在審理法官懲戒案件時(shí)，可以讓法學(xué)專家學(xué)者、高校法學(xué)專業(yè)老師、退休法官、律師、等社會(huì)人士參與旁聽庭審或直接參與案件的審理。

3、統(tǒng)一規(guī)范的懲戒事由

完善法官懲戒制度的首要任務(wù)應(yīng)該是統(tǒng)一懲戒法官的標(biāo)準(zhǔn)，只有統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)，才能做到追究法官責(zé)任時(shí)有法可依，避免各地法院做法不一的現(xiàn)象發(fā)生。因此，筆者建議，將懲戒事由“行為化”，圍繞“法官是否適當(dāng)履行職務(wù)”展開，并且明確不能以案件判決為由實(shí)施司法懲戒，同時(shí)，應(yīng)賦予法官履行職務(wù)豁免權(quán)，從而保證法官能夠在審判工作中積極開展工作，不過多地考慮自身的職業(yè)安全問題，消除其職務(wù)行為的后顧之憂。

4、建立訴訟式的法官懲戒程序

我國的法官懲戒制度至今尚未建立起一套具有可操作性的程序規(guī)范，但是我國的民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟程序已經(jīng)較為完善和成熟，因此，筆者建議，法官懲戒程序可以參照司法程序進(jìn)行設(shè)計(jì)和完善。一是懲戒程序的提起方式可以分為依申請?zhí)崞鸷鸵缆殭?quán)提起。任何組織或個(gè)人都可以就法官的失職、瀆職行為或者違法行為向法官所在法院監(jiān)察部門進(jìn)行投訴和舉報(bào)；法院監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)法官存在失職瀆職行為或者違法行為時(shí)也可依職權(quán)提起懲戒程序；涉及對法官免職、撤職、開除的控告，也可以由同級(jí)的法官懲戒委員會(huì)主動(dòng)啟動(dòng)懲戒程序。二是懲戒程序的審級(jí)可以實(shí)行兩審終審制。國家法官懲戒委員會(huì)做出的處理決定具有終局性。三是對法官不端行為的處理可以采用正式懲戒和非正式懲戒“二元合一”的處理程序，以行為的嚴(yán)重程度為標(biāo)準(zhǔn)將法官不端行為進(jìn)行分類，并以此為基礎(chǔ)設(shè)置不同的懲戒程序。四是促進(jìn)被懲戒法官救濟(jì)程序逐步司法化，以確保法官的合法權(quán)益得到最大維護(hù)。具體而言，即被處分法官對人民法院監(jiān)察部門做出的處分不服的，可以向上一級(jí)人民法院監(jiān)察部門提出再審申請；對于上一級(jí)人民法院監(jiān)察部門作出的處理決定不服的，可以向國家或省一級(jí)的法官懲戒委員會(huì)提出救濟(jì)，國家法官懲戒委員會(huì)作出的裁決具有終局性。

5、采取與法官身份相對應(yīng)的懲戒措施

鑒于我國法官過于行政化的管理模式以及行政化的懲戒措施，應(yīng)當(dāng)制定體現(xiàn)法官職業(yè)特點(diǎn)的懲戒措施。因此，筆者建議，根據(jù)法官職業(yè)特殊性要求，專門設(shè)計(jì)一套與法官身份相對應(yīng)的懲戒措施，以體現(xiàn)公正、獨(dú)立、權(quán)威等司法原則。根據(jù)法官不端行為的嚴(yán)重程度，可以將懲戒措施分為四類：警告、記過（情節(jié)較為輕微或者不需要實(shí)行司法懲戒的）、罰款（可以單獨(dú)適用或者與其他懲戒措施一并適用）、訓(xùn)誡（需懲戒但情節(jié)較輕，社會(huì)影響不大的）、暫停職務(wù)（根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重情況決定暫停期限，恢復(fù)職務(wù)需向法官懲戒委員會(huì)提出申請）、免職（主要適用于刑事犯罪的情形）。

五、結(jié)語

權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到約束或者規(guī)制，否則會(huì)被濫用。“從古到今已經(jīng)得到驗(yàn)證，它就像牛頓的萬有引力定律一樣，客觀存在，永遠(yuǎn)不會(huì)變化”。實(shí)踐證明，法官恪守公正廉潔，不為情所動(dòng)，亦不為利所誘，做到這一點(diǎn)，僅依靠道德說教、司法良知和內(nèi)部監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。只有通過制度的建設(shè)，構(gòu)建法官不敢、不能、不愿違法違規(guī)的制度體系，才能使司法公正、社會(huì)公平正義得以實(shí)現(xiàn)。因此，從司法改革視角分析，重構(gòu)我國法官懲戒制度是十分迫切和具有深遠(yuǎn)意義。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 譚世貴.中國法官制度研究[M].法律出版社，2009.

【作者簡介】

梁 準(zhǔn)，現(xiàn)供職于廣東省茂名市茂南區(qū)人民法院.