鄂爾多斯市“放管服”改革實踐與理論思考

【摘 要】 本文闡述了鄂爾多斯市推進“放管服”改革的基本做法與成效，分析了鄂爾多斯市推進“放管服”改革存在的問題及原因，提出了鄂爾多斯市推進“放管服”改革的對策建議：理性認識，系統改革；科學放權，提高質量；創新監管，促進正義；優化服務，講究成效。

【關鍵詞】 鄂爾多斯市；簡政放權；放管結合；優化服務

一、鄂爾多斯市推進“放管服”改革的基本做法與成效

1、“放”的方面基本做法

大力精簡下放行政審批事項：全市行政審批項目減少70%，2013年以來，共承接自治區下放權力317項，2016年3月面向社會公布了市級行政審批中介服務事項目錄。大力簡化投資審批流程，啟動運行了鄂爾多斯投資項目在線審批監管平臺，積極推行并聯審批和集中審批，投資審批效率明顯提高，企業辦事時間縮短80%以上。對之前保留的非行政許可審批事項進行了全面清理，不再保留“非行政許可審批”類別。對國家明確取消的職業資格許可認定事項一律予以取消，對截至目前保留的60項國家職業資格認定事項全部向社會公布；深入推進商事制度改革。2015年，在全自治區范圍內率先推行“三證合一、一照一碼” 登記制度改革，2016年，率先在全區推行了個體工商戶“兩證合一”和企業“五證合一、一照一碼”登記制度改革。大力推行工商登記全程電子化，依托市政府外網和全區企業登記系統對各類市場主體全面實行企業名稱網上預核準、注冊登記網上申請、網上受理和網上審核等全程電子化登記。持續推進商標注冊便利化，國家工商總局正式批復同意我市工商局開展商標注冊申請受理業務，鄂爾多斯商標受理處正式掛牌成立；推進權責清單制度落實。2015年，編制完成了市、旗區、蘇木鄉鎮三級權力清單，積極梳理編制責任清單，將權力清單事項與責任清單事項逐一進行關聯，實現了職權法定，權責一致，形成“權責清單”，面向社會公布。

2、“管”的方面基本做法

全面完善事中事后監管制度。定期對全市范圍內的公用企業、危化品生產運銷企業、金融投資類企業等重點行業企業實行雙隨機抽查。對抽查發現的違法違規行為，及時依法依規進行處理；積極推進綜合行政執法改革。率先推開蘇木鄉鎮綜合行政執法體制改革，目前準格爾旗10個蘇木鄉鎮均已掛牌成立了蘇木鄉鎮綜合執法局；全面強化社會信用體系建設。建立了部門聯席會議制度和督查制度，通過企業信用信息網定期公布信用紅黑名單，對稅收失信企業、行賄犯罪記錄、安全生產領域的失信行為進行嚴格懲戒，有效促進了“誠信鄂爾多斯”建設。

3、“服”的方面基本做法

全面落實“三集中、三到位”服務模式，行政審批和服務事項基本實現一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費，審批層級和環節大幅減少，行政效能明顯提高；積極推進“互聯網+政務服務”，啟動運行了鄂爾多斯智慧政務平臺，實施了智慧政務“112+N”建設項目，通過“一網”“一庫”“兩平臺”“多終端”（“一網”為鄂爾多斯政務服務網，“一庫”為政務服務信息資源庫，“兩平臺”即政務服務管理平臺與便民服務應用平臺，“多終端”即電腦、手機、自助機、電視、電話等），公開了權力運行流程圖、辦事指南、事項辦理進度和辦理結果等，使群眾對要辦的事項一看便知、一問便明、一查就懂一辦即成；推行了“政務服務+便民代辦”創新服務舉措，把專業代辦服務引入政務大廳，進一步提高了政務服務效率。

4、推進“放管服”改革的成效

從經濟活動環節看。市場主體的活力蓬勃發展，2016年全市新登記市場主體3.7萬戶，較2013年新登記市場主體增長150%，全市各類市場主體達到17.8萬戶；新增注冊資金1103億元，同比增長151%；新增從業人員8.3萬人，個私經濟從業人員達52萬人，成為經濟下行壓力下就業的主渠道。

二、鄂爾多斯市推進“放管服”改革存在的問題與挑戰

1、簡政放權方面

“放”的范圍和標準不統一，含金量高的不舍得放，還存在邊減邊增、明減暗增、上減下增現象。有些放的不對路，本來應該放給市場和社會的，卻由上級部門下放到下級部門，有的“放”的不接地氣，基層承接能力差，存在接不住、管不好的情況。關聯性審批事項涉及整個審批鏈，整體性協調性有待改進。

2、加強監管方面

監管體制沒有完全理順：本市9個旗區中，6個旗將工商、質監、食藥監“三合一”成立了市場監督管理局，同時加掛食藥監局牌子；1個旗將工商、質監“二合一”成立了工商質監局，食藥監局單設；2個區作為市政府所轄區，工商、質監工作由市級承擔，只單設了食藥監局。現多數旗已建立市場監管部門，一個部門對應著市級工商、質監、食藥監三個部門，在實際運行中，存在著上級多頭部署，下級應付不暇，開展工作不協調等問題。個別旗還存在著整合僅僅是形式上的整合，實際各部門仍單獨運行的情況；監管能力不足，執法不公，檢查隨意，收費偏高等比較突出，基層執法人員沒有受過系統的執法培訓，又缺少行業執法經驗，監管能力和執法水平不適應新的監管要求；交叉監管，重復檢查現象仍然存在。

3、優化服務方面

一是服務意識不強，一些單位把下放了多少權力作為改革的成果。二是服務程序復雜、行政效率有待提高。三是行政中介服務質量不高。

4、放管服協調方面

行政審批事項涉及多個部門，多個環節，需要多部門聯動的，有的部門放了，有的部門沒放，有的是關鍵環節沒放，審批要件互為前置，形成互為審批的怪圈。橫向不協同，縱向不銜接，部門之間取消、下放、承接不同步。

三、鄂爾多斯市推進“放管服”改革存在問題的原因分析

1、思想觀念上的原因

行政審批“放管服”改革是一項系統工程，“涉及部門人員眾多，觸及不同部門和人員的利益與矛盾，既有思想觀念的束縛，也有利益固化的藩籬。”行政審批放管服改革是在協同治理維度上進行的變革，但相關部門和人員的系統思維、治理理念跟不上。法治思維缺失，不擅長用法治方式進行改革。服務群眾、服務企業、服務發展的理念沒有貫穿到具體工作設計和細節當中去。

2、組織建設上的原因

只取消下放審批事項，不進行機構撤并、職能調整和人員精簡，機構編制與簡政放權工作不協同，事權與財權不匹配，難免會出現審批事項“死灰復燃”的情況，陷入權力精簡膨脹循環往復的怪圈。部門執法與屬地管理不協調，基層的機構設置、人員數量、人員結構、經費保障等方面還難以適應下放后的審批業務量。“政府層級過多導致權力下放后各級政府的承接能力高低不一；不同層級政府職能高度重疊導致審批權在下放過程中很難真正分離；地方自主權保障與法治化程度不高造成財權事權不匹配。”

3、法規制度上的原因

權力的歸屬，職責劃分的依據，“放、轉”的流程，監督的方式和作用，“放管服”改革的標準化、規范化、科學性的問題，均無相關制度的詳細規定。行政主體的法治思維與服務理念的問題，部門執法與屬地管理需要協調的體制機制問題，機構改革、職能轉變與人員配備一體化動態調整的問題，均處在摸索階段。改革由政府主導，雖然成效顯著，但始終沒能形成法治化的改革模式。“從全國范圍看，立法、修法滯后于行政審批改革的相關決定，不僅給改革帶來了操作中的困境，而且使改革脫離了法治軌道，直接面臨合法性危機。”

4、技術手段上的原因

“互聯網+政務服務”雖然邁出可喜的步伐，但在實際運作過程中存在不足。政府部門的網絡服務意識不強，能力不高，網上服務平臺普及率不高，服務功能大打折扣，電子檔案認可度和利用度低，兼容性有待加強，“信息孤島”依然存在。

5、服務對象的原因

雖然說“放管服”改革是政府的自我革命，但最終目的激發市場主體的活力和創造力，讓企業和群眾擁有“獲得感”。“放管服”改革也不是關起門來搞改革，因此群眾的知情權、參與權、監督權就變得不可或缺了，然而群眾參與的積極性不高，監督意識不強，也會影響到“放管服”改革的質量。

四、鄂爾多斯市推進“放管服”改革的對策建議

1、理性認識，系統改革

堅持“簡政放權、放管結合、優化服務”三位一體，協同推進。“放管服”改革是“四個全面”的應有之義，市、旗兩級黨委和政府要以法治思維和法治方式推進改革，減少觸碰法律紅線的頻率。堅持對市場主體“法無禁止皆可為”，對政府部門“法無授權不可為”，對全社會“法有職責必須為”。從企業和群眾關注的焦點，百姓生活的難點切入改革，以服務對象的獲得感為歸屬。各級職能部門通過寓管理于服務，以監管促轉型，不斷提升政府治理能力，更好地滿足群眾的要求和市場主體的呼聲。以市場主體需求為導向深化“放管服”改革，在更大范圍、更深層次上深化簡政放權、放管結合，優化服務。抓住放管結合的關鍵環節和重點領域，重點在政府職能體系優化、基層政府能力提升、政府便民服務深化。完善“放管服”改革的程序，建立信息公開、專家論證、風險評估、公眾參與的機制，提高改革措施的針對性，可行性以及社會公眾的認可度。重視對“放管服”改革的績效評估，充分引入第三方參與和外部監督機制。

2、科學放權，提高質量

全面推行清單管理。在繼續完善權力清單、責任清單、中介服務事項清單、中介服務收費目錄清單、公共服務事項清單、證明事項清單、隨機抽查事項清單、行政事業性收費目錄清單“八張清單”的基礎上，調整優化部門工作職責，切實把權力置于制度框架內，規范運行。繼續簡政放權。簡政放權從本質上看，不僅指“放”，廣義上應該是“取消、轉移、下放”，根據旗縣、蘇木鄉鎮政府的實際情況，循序漸進地下放審批事項，同時承接好國家和自治區取消和下放的許可事項，及時調整權責清單，提高放權協同性、聯動性。對確需保留的審批事項要簡化審批程序，優化審批流程，縮短審批時限，提高審批效率。對關聯審批事項要探索審批方式的科學化、多樣化，把職能轉變、人員配備、機構撤并一體化考慮。培育和規范中介機構。切斷行政機關與中介服務機構之間的利益鏈，加強中介機構的中立性和自律性，培育合格的社會組織承擔起“還權于社會”的部分審批事項和公共服務。激發民營經濟活力。在市場準入方面一視同仁，理順混合所有制中國企和民企的關系，科學合理地制定扶持政策，有了政策要不折不扣地執行，以便取信于民。在招商引資活動中讓企業唱主角，給小微企業做好精準服務。

3、創新監管，促進正義

建立鼓勵創新的審慎監管。對新業態、新模式等新生事物，既支持創新發展，激發活力，又合理有效監管，防范風險，促進各類市場主體公平競爭。激發大眾創業、萬眾創新的活力。推行監管清單制度，明確和規范監管事項、依據、主體、權限、內容、方法、程序和處罰措施。推進有重點的綜合監管。清除多重多頭執法，提高綜合執法效率，減輕企業負擔。加強跨部門跨地區的市場協同監管。尤其在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設等重點領域推行綜合執法。實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認，消除監管盲點，降低執法成本。落實行政執法責任制，做到有權力就要負責任。搭建全市統一的監管平臺。利用“互聯網+”監管，充分運用大數據、云計算等信息化手段，持續完善跨部門聯合抽查工作機制，提高隨機抽查覆蓋率，增加高風險企業抽查概率和頻次。進一步擴大聯通范圍、完善平臺功能，加強各類信用信息統一歸集和交換共享工作，全力構建“政府領導、部門參與、齊抓共管”的事中事后監管工作格局。

4、優化服務，講究成效

加大政務公開的力度。緊緊圍繞涉及群眾切實利益、影響市場預期和突發公共事件等重點事項，將其主體、依據、條件、時限、程序、收費依據、收費標準等全方位向社會公開，陽光操作，增強群眾對審批事項辦理的預期性，便于社會監督。提升公共服務質量。大力推動“雙創”示范基地和眾創空間建設，在政策宣介、法律咨詢、場地和融資、用工和社保等領域提供更好更優服務。推進政府職責優化配置和統籌整合，減少部門職能交叉，理順職責關系，解決制度“碎片化”問題。同時，要推進流程優化再造。政府所有事項都要有規范的標準，程序上簡約、管理上精細、時限上明確，推動政府運轉流暢高效，決不可久議不決、久拖不辦。提高“互聯網+政務服務”的成效。打通“信息孤島和“數據煙囪”，實現各部門、各層級數據信息互聯互通、充分共享，最大程度地便民利民。打造政務服務“一張網”，盡快實現各類服務事項預約、申報、辦理、查詢等全流程網上運行。把實體政務大廳、網上政務平臺、移動客戶端、自助終端、服務熱線結合起來，實行線上線下一體化運行。

【參考文獻】

[1] 該部分資料來源于市編辦、政務服務中心等單位，特此鳴謝.

[2] 盧曉蕊.河南省深化“放管服”改革的實踐與思考[J].行政科學論壇，2016.11.

[3] 馬懷德：行政審批制度改革的成效、問題與建議[J].國家行政學院學報，2016.3.

【作者簡介】

錢格祥，男，法學碩士，中共鄂爾多斯市委黨校法學教研部副主任，講師，研究方向：法學.