就業式精準扶貧的成效、挑戰與路徑

汪靜 吳義亮 吳莉莉

本文為國家級大學生創新創業訓練項目《精準扶貧模式創新研究——以陜西省平利縣“社區工廠”構建為例》（編號：201710697029）

【摘 要】 精準扶貧是新時期政府貧困治理的新舉措。本文在多元治理理論的視域下，聚焦地方精準扶貧案例，以陜西平利縣“社區工廠”為調查對象，以就業式精準扶貧方式作為研究切入點。主要分析了就業式精準扶貧中多元治理的成效、挑戰與路徑。對充分發揮平利縣“社區工廠”就業式精準扶貧方式的優勢提出建議：增強貧困戶主體地位；促進貧困戶社會融合；注重貧困戶群體的內生力量。

【關鍵詞】 多元治理；精準扶貧；成效；挑戰；路徑

一、引言

精準扶貧是新時期下政府貧困治理的新舉措，加速推進農村貧困人口精準脫貧，是目前實現我國全面建成小康社會的首要難題。因此，由創業、就業、精準扶貧緊密結合的這樣一條高效率的就業式精準扶貧對于培育農村脫貧主體，吸引社會組織參與扶貧，重塑農村脫貧治理機制，優化農村精準扶貧工作顯得十分重要。就業扶貧是指針對建檔立卡的貧困人口，通過各種途徑讓其充分穩定就業或自主創業，以提高自身收入實現長久脫貧。

在響應陜西省移民搬遷安置工作中，平利縣政府發現搬遷群眾大都是貧困農民，素質較低，沒有特別的工作技能。該縣結合區域實際，合理利用東部產業向中西部地區產業轉移的機遇，隨即把就業創業、招商引資和移民搬遷進行有機結合，大力引進勞動密集型企業進駐移民搬遷社區，創辦以家庭手工業為主要業態的“社區工廠”，使搬遷居民能夠“樓上居住、樓下就業”，為貧困戶提供就業崗位，實現了政府、企業與搬遷貧困戶共建共贏，成功探索出一條“就業式精準扶貧”新路徑。

二、就業式精準扶貧的治理成效：“社區工廠”

就業式精準扶貧具體指根據因地制宜原則發展貧困地區的特色優勢產業作為扶貧的重要手段，通過引進開發項目，帶動貧困戶就業創業，從而促進貧困地區的收入持續、穩定地增長，是一種穩定、長效的扶貧機制，通過激發貧困戶自身的發展動力，降低返貧的風險。一般表現為通過發展該區域勞動密集型產業，特別是在生產和流通環節需要大量的非技術性的勞動力的產業，為一些勞動技能有限、只能從事輕度體力勞動的貧困戶提供就業崗位，通過安置就業提高貧困戶的收入，從而達到脫貧致富。2013年，陜西省安康市平利縣率先創辦“社區工廠”，按照“一年打基礎，兩年上規模，三年全覆蓋”的發展思路，截止2017年，安康全市已建成各類“社區工廠”100多家，解決了10000多名農民就業。在政府、群眾以及各方的努力下，平利縣的“社區工廠”模式真正實現了就業脫貧，并正在向產業脫貧邁進。

1、多元主體參與

“社區工廠”建立初期，政府出臺優惠政策，吸引人才返鄉創業，提供“保姆式”服務，扶植工廠發展；工廠利用政府支持，人力成本優勢，以大量提供就業崗位為主，同時進一步推動工廠市場發展；新型安置社區做好居民生活保障，加強與工廠聯系，努力建立“社區+工廠+居民”的一體化生存模式。

（1）政府招商引資，開發扶貧項目。移民搬遷安置社區建成后，政府利用閑置安置房，出臺稅收優惠，返鄉創業補貼，廠房房租優惠等大力度的創業扶持政策，來吸引人才及資本創辦“社區工廠”。基于“社區工廠”的勞動密集型企業性質和訂單制經營模式，政府利用自身的公信力及資源，吸引大量訂單，保證工廠的前期生存能力和提供大量的工作崗位。在之后的發展過程中，應當逐漸縮減政策優惠力度，激發工廠的市場屬性，可以通過培訓工廠管理者或引入專業經理人，促進工廠的可持續的市場發展。

（2）工廠提供崗位，激發脫貧活力。工廠作為移民搬遷群眾脫貧的最重要一環，以提供基礎工作崗位為契機，通過員工技能培訓管理，激發員工自主脫貧意識及能力，幫助自主脫貧意愿強烈的群眾邁向小康，敦促想依靠政府補貼的“懶戶”們尋求自助脫貧的益處。在滿足了工人們的物質需求后，工廠的管理層應當積極學習先進的管理經驗，完善員工的福利機制以及精神獎勵機制，力求為職工們提供舒適的工作環境，增強職工的歸屬感。

（3）社區促進融入，加強外部保障。社區是社會、經濟發展的必然結果，是城市化的產物。平利縣通過移民搬遷建立起來的安置社區，是一種“半熟人”式的新型農村社區，社區內的某部分居民之間存在著搬遷前的聯系，在社區內部形成以村小組、村等為單位的小團體。因此移民安置社區一方面要通過完善社區公共基礎設施，完善社區工作制度與規則，來方便社區居民的生活，滿足社區居民的需要；另一方面，社區可以借助這種“半熟人”聯系，促進社區居民間的進一步融合，并且要借助社區集體活動、社區服務等打破小團體，建造大家庭。

2、扶貧方式與就業項目協同

以就業助推扶貧，是對“助人自助”理念的一種實踐，因此在實踐過程中，最重要的是推動“自助”的實現。第一，政府及專家進行調查、規劃，確定產業發展性質，平利縣的居民大多屬于低素質勞動者，而平利縣的經濟發展也主要以第一產業和第二產業為主，因此勞動密集型的企業更具優勢；第二，政策優惠，政府宣傳，首先吸引本土居民返鄉創業，鼓勵失業居民加入，為無業無地的農民提供了一份足以維持生計的工作；第三，加大扶持力度，招商引資，完善社區治理，進一步擴大工廠規模，提高居民、工人等的生活水平和生活幸福感。在扶貧過程中，給予有勞動能力的貧困戶的物質補貼只能是短期補救行為，要想真正脫離貧困，還是需要政府提供機會，鼓勵貧苦戶自身就業去創造物質財富，滿足精神需求，這樣的精準脫貧才能不返貧，才能真正脫離貧困。

3、社區治理與精準扶貧融合

“社區工廠”從政治功能上看，優先給予滿足條件的殘疾人、老人等特殊群體參與社區決策、選舉等的權利，同時設置獎勵鼓勵全員為社區工作建言獻策，并將通過居民同意的社區規則、社區公共準則等以制度化，切實規范、約束社區居民的行為。從教育功能上看，平利縣政府及有關部門與西北大學合作建立的社區學院，應設置完整的教育培訓課程，定期舉行，同時社區可與民間志愿機構開展長期合作，針對想另謀出入的社區居民舉辦各類講座、技能培訓課程、針對三留守人員及其他有需要人群開設興趣愛好培養課程，以教育和培訓，授人以漁，帶動脫貧。從服務功能上看，一方面“社區工廠”加大基礎設施建設和公共資源利用的投入，切實保障居民的基礎生活需要；另一方面提供福利性照顧，對于孤兒、殘疾人、孤寡老人、貧困戶等提供照顧，不僅提供基礎生活照顧，貧困戶認定標準，給予合理的物質補貼，更要持續追蹤、記錄此類特殊人群的發展情況及需求，增強他們對社區的歸屬感和認同感。

三、就業式精準扶貧的治理挑戰

隨著政治、經濟和社會結構的快速變遷，政府面臨的問題不斷復雜化，不同主體的社會依賴性不斷加強，面對龐大的脫貧攻堅工程，政府的貧困治理需要引進多元治理理論。“多元治理”又可被理解為“協作性治理”，Emerson K， Nabatchi T， BaloghS.將協作性治理定義為：為了完成公共的目標，促使人們能夠參與到跨政府層面和跨公共，私人領域層面的公共政策的制定和管理的過程結構中。多元治理強調治理主體的多元化，在正式或非正式制度中實現資源和信息的共享，根本的價值追求在于公共利益的實現。多元治理強調社會各個主體的參與性，隨著政府職能的不斷轉變，在現代社會治理的過程中，在頂層設計的指導下，更需要的是社會組織自下而上的全面響應，由此帶來了非政府組織的社會空間乃至政治空間的擴大是多元治理運行的根本前提。一方面，多元治理的運行需要利益協調機制。平衡利益關系是多方主體參與的基礎，不同主體通過信息溝通和利益交換，達成共識來推動社會治理活動。二是多元治理的運行需要信息溝通機制。平行主體通過信息溝通機制，不僅是對治理的監督手段，更是提高社會治理績效的最佳手段。

1、區域發展與貧困戶個體發展沖突

精準扶貧工作中的重心是貧困戶，精準幫扶的項目和措施應圍繞貧困戶展開。在調研中了解到，“社區工廠”從業人員中的貧困戶所占比例較少。 “社區工廠”中吸納的貧困戶數量較少，貧困戶個體發展有限。“社區工廠”的創辦，創新了平利縣區域內的經濟發展方式，通過手加工業項目、電商項目、特色農產品項目等極大地開發了當地人口紅利，帶動區域經濟的發展，助推該縣的脫貧攻堅工作。

2、重項目幫扶，輕精神幫扶

“社區工廠”中的貧困戶作為“社會人”除了具有生理需要之外還有社會需要和心理需要。貧困戶在移民搬遷的過程中，土地的流失和社會關系的轉變會造成生計上的困難和心理上的不適，“社區工廠”的構建在一定程度上有利于塑造貧困移民的生計空間，促進新的社會關系的融入，但是其在實際過程中沒有完全達到預期效果。處于發展初始階段的“社區工廠”現階段的首要目標仍然是項目開發和經濟發展，工廠內的從業人員表示工廠目前的工作環境不佳，電子加工廠對工人身體危害較大，工廠目前沒有安全防護措施。此外，工廠管理人員缺乏對員工日常生活的關懷，對貧困戶在心理精神上的幫扶較少。

3、貧困戶缺乏脫貧意識

精準扶貧首先要轉變觀念，創新理念，不能過分依賴政府。在與凱靈汽車零部件有限公司的一名貧困戶的訪談中了解到，“社區工廠”內的貧困戶選擇來工作的原因是為了打發閑暇的時間，出于增收脫貧的考慮甚微，在工廠中因自身技能、知識等原因，工作積極性不高，是工廠中的弱勢群體。貧困戶缺少自我脫貧意識和信心，依靠政府財政撥款的心理依賴較為嚴重。

四、就業式精準扶貧的優化路徑

擺脫貧困，要把提高扶貧對象的可行能力放在優先位置，激發貧困戶的內生動力，是扶貧開發的根本目標。政府通過因地制宜實施扶貧開發項目和社保兜底政策，為貧困戶建立起脫貧意識和信心，變被動接受政府救濟為主動脫貧，客觀上激發了貧困戶共同參與貧困治理的積極性，改變了因懶致貧現象，實現就業創收脫貧致富。

1、增強貧困戶主體地位

貧困戶的主體地位構建基于貧困戶通過有效的渠道表達自身的貧困需求和幫扶偏好，政府和社會在此基礎上圍繞貧困戶需求開展幫扶項目和工作。一方面，政府應為貧困戶表達自身訴求提供渠道，并將其訴求進行分類、整理，明確貧困戶的需求層次，為后續幫扶措施的展開做好信息支持工作。“社區工廠”中的管理者應多關注工廠內貧困戶的生存與發展，積極了解貧困戶的各項需求，并將其反映到政府部門；另一方面，根據貧困戶的需求，政府應規范精準扶貧工作，通過權責分配和心理輔導引導加強社會參與精準扶貧工作中，利用社會力量滿足貧困戶的社會需求和心理需求，“社區工廠”應和高校、社會組織加強合作，共同滿足貧困戶的經濟需要和價值偏好。針對于貧困戶需求的扶貧項目和工作更能使貧困戶感受到精準扶貧政策的獲得感和滿足感。

2、促進貧困戶社會融合

“社區工廠”是解決移民安置社區“三留守”人員的良好方式，其靈活的工作時間和就業門檻較低的特點能容納更多的貧困戶群體進入，政府選取駐村干部成為“帶頭工人”進入到“社區工廠”中為貧困戶進行生產和生活幫扶，促進貧困戶群體的構建。在社會融合方面，需要貧困戶群體積極利用“社區工廠”提供的良好溝通交流平臺，提高貧困戶自身生計能力及塑造公民人格，通過公民人格的塑造產生“蝴蝶效應”，進而影響貧困戶群體，達成貧困戶脫貧意識共識。

3、注重貧困戶群體的內生力量

強調對發展目標的關注，注重貧困人口自我發展能力的提高，是貧困人口實現可持續發展穩定脫貧進而致富的客觀要求。“社區工廠”的助力精準扶貧工作中也應注重扶貧項目的可持續發展和貧困戶的自我發展能力。第一，“社區工廠”和地方政府要把提高扶貧對象的自我發展能力放在優先地位，要激發貧困戶的內生動力，把能扶的先扶起來，把具有發展能力的貧困戶的積極性調動起來。第二，“社區工廠”應注重扶貧對象內生力量的形成和發展。平利縣的貧困戶內生力量有限，所以外部支持和拉動顯得更為重要。“社區工廠”應引導返鄉貧困戶和外地企業家創適合于本區域的各類工廠。第三，“社區工廠”要將項目開發與人力資源開發并重，引導當地勞動力回流，著力提升扶貧對象的人力資本水平。工廠應加強對貧困戶的技能培訓，提高貧困戶的生產技術水平。

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【作者簡介】

汪 靜，女，陜西安康人，西北大學公共管理學院本科生.