新一輪鄉鎮（街道）行政管理體制改革的前瞻與思考

蓋九志

黨的十九大報告提出要實施鄉村振興戰略，深化機構和行政體制改革。這為我們組織開展新一輪鄉鎮（街道）行政管理體制改革提供了基本遵循。下一步，如何把握好改革時機，統籌解決鄉鎮（街道）行政管理體制中存在的系列問題，進而實現基層治理體系和治理能力的現代化，是亟需研究和解決的重要課題。

從歷次鄉鎮（街道）行政管理體制改革的內容來看，改革的方向和目的都是要滿足和適應基層經濟社會的發展需要，不斷推進基層管理體制的科學化和規范化。當前，東營市鄉鎮（街道）管理機構的基本框架是2010年鄉鎮機構改革確定的。近年來，隨著經濟社會的不斷發展，東營市還對鄉鎮（街道）安全生產、環境保護、扶貧、人大、政協等機構及工作力量進行了加強。

一、存在問題及分析

總的來看，歷次鄉鎮（街道）行政管理體制改革均取得了不錯效果，集中解決了部分基層長期存在的體制機制性問題，提高了鄉鎮（街道）管理體制的科學化和規范化水平。但改革沒有完成時，發展就是不斷解決問題的過程，并且改革越深入，遇到和需解決的矛盾就越艱巨。從宏觀角度來講，當前鄉鎮（街道）行政管理體制主要存在以下幾個問題：

（一）設計邏輯與實際情況存在脫節現象。行政管理體制的設計要符合政治運行的基本邏輯。目前，我國基層政權只到鄉鎮（街道）一級，鄉村、社區實行的是自治管理。這就意味著，我們在對鄉鎮（街道）行政管理體制進行設計時，有一個邏輯前提需要考慮，那就是預設鄉村、社區的自治管理是有效的。按照這樣的預設，鄉鎮政府（街道辦事處）作為直接面向有效自治群體的行政管理末梢，從管理科學角度講，將其打造成扁平化、服務型的管理結構，更加符合理論邏輯。但從實際情況來看，鄉鎮政府（街道辦事處）管理面對的情景卻并不是這樣。一方面隨著新型城鎮化建設的不斷深入，廣大農村空心化現象日趨嚴重，大量農民外出務工，致使農村社會破碎化、零散化，加之傳統文化及宗族關系的勢弱，農村有效自治很難實現。城市社區方面，由于工作、生活的獨立性和陌生人社會的固有特質，居民委員會及相關黨組織的作用發揮也受到阻礙。總之，目前來看，農村、社區的自治組織沒有發揮出應有作用，基層治理和公共服務供給的能力比較有限。這就導致了基層群眾的各種需要、訴求以及國家對基層社會治理的各項工作要求，只能又落回到鄉鎮政府（街道辦事處）去承擔。另一方面，鄉鎮政府、街道辦事處是現行五級政府的基礎層級，各個領域的相關工作通過上級職能部門，都會傳達到鄉鎮（街道）層面。理論上講，鄉鎮（街道）工作的重點應該是提供公共服務和簡單便民業務的終端辦理，但實際情況卻是，大量未完成或未開展的工作被上級部門壓給了鄉鎮（街道），而鄉鎮（街道）由于人手不足，以及沒有相關管理執法權限等原因，又只能把任務再分解并傳達給村居和社區。因此，改革邏輯與實際情況的脫節，造成了當前鄉鎮（街道）行政管理體制低效運行，不能很好地適應基層的管理實際。

（二）縣鄉關系存在一定程度的倒掛問題。從管理職能配置角度講，縣鄉兩個層級應作為一個完整的基礎單元來看，縣級層面按領域為基層社會提供全方位的管理、審批和執法服務，鄉鎮層面則充分發揮就近優勢，為廣大群眾提供相關便民服務和政策宣傳，支持基層自治有效實施。但現實的情況是，鄉鎮政府（街道辦事處）幾乎成了一個綜合性的全能政府，縣（區）直部門的大量管理、服務和執法任務被下放到鄉鎮（街道）層面。這種不合理的現象，隨著“權限下放”“管理重心下移”等工作的開展，更有逐步固定化的傾向。這樣一來，原本應由縣（區）直部門承擔的職責和任務，被分解至鄉鎮層級甚至村社層級，相關派駐機構的作用反而不能夠有效發揮，縣鄉關系逐步出現了倒掛現象。例如，安全生產監管工作，目前的管理線條基本為縣（區）安全生產行政管理部門履行綜合監管職責，鄉鎮政府（街道辦事處）承擔屬地監管職責;同時，縣區直執法部門主要負責安全生產違法處置工作，鄉鎮（街道）執法隊伍負責日常巡查和配合執法工作;再如，社會治安綜合治理工作，管理線條基本為縣（區）綜治行政管理部門→鄉鎮（街道）綜治機構→管區或村（社）相關人員，從實際情況來看，大部分工作是由村（社）相關人員完成的。總體來看，雖然縣鄉在管理配合上存在大量不規范、不統一的問題，但主要趨勢很明顯，那就是實質上形成了縣級職責和任務的向下轉移，并造成了鄉鎮政府（街道辦事處）的全能化和村居、社區自治組織的行政化。

（三）機構設置人員配備按自有邏輯運轉。鄉鎮政府（街道辦事處）的全能化，造成了按照既有模式設置的管理機構無法滿足基層管理的實際需要。目前，鄉鎮層級機構設置、人員配備按自有邏輯運轉，主要體現在兩方面：一是契合實際的機構得到有效運轉。歷次鄉鎮機構改革，對規范基層管理體制運行產生了積極作用，部分機構設置符合了基層實際，且職能作用發揮正常，如黨政辦公室、經濟發展辦公室、社會治安綜合治理辦公室以及安全生產監督管理辦公室，等等。二是部分機構成了“符號”機構。由于對基層綜合設置管理機構的定位以及人員編制方面的限制，使得部分機構不能滿足鄉鎮（街道）具體工作的需要。目前，鄉鎮（街道）一般采用“工作分攤”和“責任到人”的方式落實各種繁雜任務，這就使得鄉鎮（街道）不得不在既定機構設置基礎上，按照實際工作的需要，再進行分設，比如成立了統計、計生、黨建、人事、文化等工作組，有的甚至將其制度化、固定化，原有機構卻成為了“牌子”或“符號”機構。另外，人員方面也是如此，根據我們的調研，目前一個一般鄉鎮（街道）維持正常運轉，所需人員超出了為其核定的編制總量，這也是基層管理長期面臨的一個實際問題。

二、改革前瞻與思考

改革不能回避問題。我們要通過改革，因勢利導、興利除弊，切實解決目前鄉鎮（街道）行政管理體制存在的不合理問題，進而為基層經濟社會快速發展提供體制機制保障。

（一）正視基層管理實際。通過調研，我們認為，目前鄉鎮（街道）行政管理體制存在的系列問題，很大一方面是因為改革設計不能完全符合基層實際。在村居、社區基層社會實現有效自治前，大量群眾生產、生活所需的公共服務以及基層產生的各種矛盾和問題，仍需鄉鎮政府（街道辦事處）去提供和解決。在縣鄉關系理順前，大量黨政行政管理工作和相關領域執法任務，仍需鄉鎮政府（街道辦事處）去完成或配合完成。所以，目前來看，短期內鄉鎮政府（街道辦事處）無法改變全能政府的定位。那么，下一步改革，就應該正視這一問題，否則再理想的改革方案，最終也只能落實到紙面上。

（二）改革存在突出問題。正視基層實際，要落實到解決具體問題上。目前，鄉鎮（街道）行政管理體制改革需要考慮的主要問題有三個：一是縣鄉關系理順問題，應盡快配套研究鄉鎮政府（街道辦事處）“權責清單”執行方案，可探索制定鄉鎮政府（街道辦事處）執法事項清單，通過“清單”切實厘清縣鄉職責分配，讓縣區直部門切實發揮相應作用，承擔相關責任，為鄉鎮（街道）減輕負擔。二是規范鄉鎮（街道）人員編制。一方面要根據基層實際制定標準，對鄉鎮（街道）進行重新核編，編制增幅專項下達;另一方面要全面梳理鄉鎮（街道）甚至村社現有各種類型的財政供養人員，制定可行措施進行規范管理或科學處置，真正解決鄉鎮（街道）用編用人問題。三是合理設置機構。在根據基層實際確定人員編制基礎上，本著既規范又符合實際的原則下放機構設置權力，確保機構既能科學設置又能有效運轉。

（三）嚴肅機構編制紀律。改革成功與否，關鍵要看落實。改革舉措的落實，一方面是由改革方案的科學性決定的;另一方面還要靠相關法律法規和政策規定的執行來保障。在鄉鎮（街道）層面，要切實強化“機構編制就是法”的概念，加強機構編制紀律的宣傳和執行力度。改革實施后，對未落實、不落實改革舉措的，要加大問責力度;對違反機構編制紀律，違規私設機構、私定編制以及不按要求配備領導干部的，要堅決查處。要通過嚴肅機構編制紀律，確保各項改革措施落到實處，進而切實提高基層行政管理體制的科學化、規范化水平。

關鍵詞：鄉鎮? 街道? 行政管理體制改革