倫敦都市圈規劃管理經驗

倫敦都市圈廣義上包括大倫敦、伯明翰、曼徹斯特、謝菲爾德、利物浦等城市和周邊眾多小城鎮，總面積約4.5萬平方公里。狹義上是指大倫敦（Greater London），由倫敦市（City of London）和其他32個行政區共同組成，占地面積約1572平方公里。根據2016年人口普查，大倫敦人口超過878萬。本文中，倫敦都市圈特指大倫敦。在倫敦都市圈內，倫敦既是英國的首都，是該都市圈的核心城市，也是英國政治、經濟、文化中心和交通樞紐。倫敦都市圈是英國產業密集帶和經濟核心區，也是世界五大都市圈之一。

規劃：倫敦都市圈的空間規劃

1944年的《大倫敦規劃》，劃定了倫敦都市圈“四個同心圈”的增長邊界，奠定了倫敦都市圈的發展基礎。剛經歷了第二次世界大戰的倫敦，面臨著各種“大城市病”的困擾，包括交通擁堵、環境污染、衛生資源緊張等問題。大倫敦規劃面積達到6735平方公里，涵蓋周邊與之緊密聯系的134個郡等地方自治政府，涉及1250萬人。規劃顯示，距倫敦中心半徑為48公里的范圍內建設四個同心圈，分別是城市內環、郊區環、綠帶環、鄉村外環。城市內環的目的在于控制工業、改造舊街坊、降低人口密度等，包括金融城和內城的12個區;郊區環人口密度不高，規劃建議以后不再在這里增加人口，但需要對該地區進行重新組織，提供舒適的環境;綠帶環是由英國《綠帶法》所規定的綠帶用地，在整個建成區外圍將綠帶環擴展至16公里寬，以阻止倫敦的擴展;鄉村環主要接受倫敦內環疏散出來的大部分人口，規劃建議在該地區集中建設一系列衛星城。伴隨著城市集群化的不斷推進，以倫敦為圓心，輻射帶動周邊城市及小城鎮發展，使得倫敦都市圈不僅是世界經濟、金融、貿易中心，同時也成為了高新科技中心、國際文化藝術交流中心和國際信息傳播中心。

大倫敦通過建設新城、構建“反磁力吸引”體系有效疏散人口。1946年的《新城法》掀起了新城建設運動，計劃在離倫敦中心50公里的半徑內建成8個衛星城。建設衛星城是為了解決城市人口集中、住房條件擁擠、工業發展用地緊缺等問題。但實踐證明，由于倫敦巨大的產業吸引力，這些居住于衛星城的人依然在倫敦市工作，衛星城最終淪為“睡城”。上世紀60年代中期，大倫敦發展規劃編制出臺，建設了三條主要快速交通干線向外擴展，形成三條長廊地帶，在長廊終端分別建設三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市，分別是相距倫敦市70～100公里左右的米爾頓·凱恩斯、南安普頓和樸茨茅斯。

新城發展實踐中，米爾頓·凱恩斯成為了英國城市建設和經濟發展的出色代表。其人口和就業增長率都是英國最高，三分之一的就業崗位來自知識密集型產業，高于英國全國平均水平;新創公司的增加數目排名第二，僅次于倫敦。米爾頓·凱恩斯在1971年開始大規模建設，此后一直處于高速發展期。交通擁堵是城市快速發展帶來的最大挑戰，米爾頓·凱恩斯引入了“智慧城市”規劃來緩解這個問題。它以“英國的物聯網示范區”建設為契機，設立了城市數據中心，大力發展數據市場開創、無人車計劃以及智慧基礎設施建設。許多耳熟能詳的企業都把總部設在了這里，包括梅賽德斯—奔馳、大眾、美孚石油、尼桑、雅馬哈等。

21世紀新興產業發展背景下，倫敦重新認識到人口增長、核心區加密、緊湊的豎向開發方式，實際上更有利于城市發展。2000年5月，通過全民選舉產生了“大倫敦管理局”，成員由市長和議會組成，每四年選舉一次。主要職責范圍包括交通運輸、土地利用規劃、經濟發展、環境保護、社會治安維持、火災和緊急事務處理、文化體育和公眾健康等。倫敦管理局分別制定了2004年、2008年、2011年及2016年版《大倫敦地區空間發展戰略規劃》（以下簡稱《倫敦規劃》）。新版《倫敦規劃》于2016年3月公布，它是最具權威性的大倫敦城市空間綜合發展戰略規劃，對社會、經濟、環境、交通等重大問題進行戰略分析和有效應對。新規劃確定了大倫敦未來20年的發展目標。最近10年來，政府開始實施“創意倫敦”概念運作。現代化的倫敦如今不僅是全球的政治經濟中心，還被譽為“國際設計之都”。隨著創意產業的高速發展，其將超過金融服務業而成為最大的產業部門。

《倫敦規劃》總圖上顯示了35個大倫敦未來發展的機遇發展地區、改造地區、重點發展地區。即大倫敦未來20年住房建設、崗位增長的區域，以及與此相配套的交通、市政等設施。肖爾迪奇作為倫敦最早一批接受重建改造的核心區，如今成了倫敦金融城附近的科技城，整個區域煥然一新。肖爾迪奇位于倫敦東區靠近老金融城，由于低收入人口集聚、配套設施不足以及規劃的缺失，肖爾迪奇一直以“貧窮而性感”著稱。在《倫敦規劃》中，東倫敦科技城被定在了肖爾迪奇。政府投入了4億英鎊支持科技城的發展，制定優惠政策并確保把新建筑中的一部分空間用作孵化區。高科技企業和新興互聯網公司開始在肖爾迪奇集聚，思科、英特爾、亞馬遜、彭博、推特、高通等公司陸續進駐。2012～2015年間，倫敦的科技企業數量增加了76%，從近5萬家增長到8.8萬家。僅東倫敦地區就密布了3200家創業公司，創造了5萬多就業崗位。如今的科技城，科技企業工作崗位約占全倫敦就業崗位總量的27%，東倫敦科技城已成為當之無愧的歐洲成長最快的科技樞紐。

管理：倫敦都市圈的協同合作

英國地方政府的權利和職能都由議會賦予、改變或撤銷，否則就是無效、非法的。在跨區域協同方面，大倫敦市政府及相關地方政府不能隨意行事，議會通過的法律是基礎性的制度安排，必須遵照執行。1999年頒布的《大倫敦政府法》，規定大倫敦市長必須與毗鄰倫敦的郡或區進行協商，將空間發展戰略草案副本提交至國務大臣、大倫敦議會和政府職能部門、大倫敦空間范圍內和毗鄰的各自治市、郡、區政府及其他有必要的組織和個人。2004年頒布的《規劃和強制性采購法》規定，地方規劃機構在制定地方開發文件時，必須遵循和考慮國家和所在區域或相鄰區域的空間戰略要求;國務大臣在地方開發性文件起草、通過、修訂和撤銷過程中起決定性作用。2011年頒布的《地方主義法》，規定各地方政府在與可持續發展相關的規劃方面有合作的義務。

2015年倫敦都市圈地方政府峰會討論形成了倫敦都市圈協同治理的四項綜合工作機制：

第一，召開倫敦都市圈地方政府峰會。該峰會由英格蘭東部地方政府協會主席、英格蘭東南部地方政府理事會主席、大倫敦市長負責召集，一般是每年一次，必要時可增加頻次。峰會的主要任務是：為峰會下轄的常任性的政治領導小組活動提供戰略指引并授權，聽取政治領導小組的工作匯報，確定下次峰會召開時間。

第二，成立倫敦都市圈政治領導小組。人數15人，由英格蘭東部地方政府協會、英格蘭東南部地方政府理事會和大倫敦市長各提名5名，設主席1人，輪流擔任，每年開會2～3次。政治領導小組的主要職能是更具體地處理峰會確認的重大事項，發起、指導和共商泛東南區域跨區域性的戰略合作活動，尋求接觸和共同行動的機會。

第三，設立戰略空間規劃官員聯絡小組。該小組主要職責是為倫敦都市圈政治領導小組和倫敦都市圈地方政府峰會提供服務。包括告知各方政治領導小組的戰略安排，為政治領導小組安排會期、準備會議議程、協同推進政治領導小組交辦的事項，為協同工作提供戰略性技術支持，向地方政府發布會議成果和工作成效信息。聯絡小組由18名跨域高級官員組成，每年至少召開會議4次。

第四，建立倫敦都市圈跨域協同治理網站。大倫敦市長、倫敦地方政府理事會、英格蘭東南部地方政府理事會、英格蘭東部地方政府協會共同在大倫敦官網上開辟專門的跨域協同治理網站——泛東南區域政策和基礎設施協同網，發布相關法律、政策、峰會會議文件、相關新聞等。

經驗：倫敦都市圈對京津冀的啟示

與時俱進的空間戰略規劃不斷優化布局。倫敦都市圈形成的實際操作中，積極且有效的城市空間規劃起到了舉足輕重的作用。在倫敦都市圈建設過程中，能夠根據城市不同階段的特點、問題和需求，制定相應的規劃。如20世紀40年代的“四個同心圈” 規劃 ，50年代的八個衛星城規劃，60年代的三條快速主干道發展長廊與三座“反磁力吸引中心”城市規劃。進入21世紀，則開始關注核心區的創新開發模式。京津冀城市群應該堅持優化布局協同發展的理念，調整優化區域人口和生產力布局，合理調整城鎮格局，科學布局機遇發展地區、改造地區、重點發展地區，以促使大中小城市和小城鎮協調發展、相互促進。

新興產業發展背景下構建創新系統。無論是創新城倫敦、科技城肖爾迪奇，還是新城米爾頓·凱恩斯，倫敦都市圈的諸多城市普遍經歷過經濟蕭條、環境惡化、交通擁堵等問題，通過產業升級，積極構建符合城市發展的創新系統，以科技創新有力反哺區域綜合發展。對于京津冀來說，河北的鋼鐵、制藥、汽車制造、紡織產業的轉型升級至關重要。智能制造、綠色制造、服務制造將成為未來高端制造業的發展方向。雄安新區現代產業體系的逐步建立，有利于帶動京津冀協同發展，形成高端制造和高端生產型服務業融合主導的現代產業體系。

具體可操作的協商機制促成整體發展。根據英國規劃政策框架相關規定，大倫敦市長、大倫敦范圍內的市區政府、與大倫敦毗鄰的郡和市政府，在準備或修改其規劃時， 負有相互協商和告知的職責。國務大臣依法進行調控，通過法律和規劃政策充分貫徹國家意志。倫敦都市圈區域內各地方政府則在法律、政策的指引下，在中央政府的調控下，通過舉辦地方政府峰會、建立政治領導小組、官員聯絡小組等機制，加強跨域協同事務的溝通、組織和領導，各地方政府權力路徑清晰，職責具體明確。從倫敦經驗看，國家通過立法引領、規范發展以及頂層設計的法定化是較為通行、有效的做法。京津冀協同發展，要積極探索推進區域立法。《京津冀協同發展規劃綱要》的制定，在國家發展戰略的頂層設計上邁出了可喜的一步，然而《綱要》并不具有嚴格意義上的法律約束效力，還需要從政策角度出發，設計一系列層級推進機制，輔之以強有力的引導。