北京城市副中心落戶后通州如何實現城鄉統籌規劃和發展

北京城市副中心（以下簡稱“副中心”）落戶通州，是新時期北京政治、經濟、社會生活中的重大事件。副中心建設千頭萬緒，是一項浩大的系統工程，中央要求以“創造歷史、追求藝術”的標準進行規劃建設。隨著副中心建設落地及疏解非首都功能工作的開展，北京未來城市空間、城市功能、城市景觀、城市運轉和功能發揮都將有新的質的變化。北京以及通州區正在經歷著一個自身重塑的特殊時期。

根據規劃，副中心以通州區現有的城市建成區為主體，占地面積155平方公里。通州區其他751平方公里以農村為主體的地區，其地位和作用是什么、與副中心之間關系如何、如何建設與發展，這些都需要與副中心建設同步謀劃。副中心建設既涉及既有城市建成區的重塑和改造，更涉及城市擴展區的農地征地補償、農民轉工轉居、集體改制等一系列二元體制轉換問題。副中心建設為通州區城鄉統籌發展提出了新要求，展現了新場景，注入了新動能。通州區可以借副中心落戶的契機，在城鄉一體化發展領域探索出新的路徑，走在北京市的前列。

“三個示范區”定位與城鄉統籌的內在聯系

2016年5月27日，中央政治局研究部署規劃建設北京城市副中心和進一步推動京津冀協同發展有關工作時，強調副中心建設要遵循城市發展規律，“著力打造國際一流和諧宜居之都示范區、新型城鎮化示范區、京津冀區域協同發展示范區”。三個示范區的定位為副中心建設指明了方向，同時點明了通州區城鄉統籌的內在關聯和邏輯關系。

國際一流和諧宜居之都示范區，更多的指向是城市空間形態和管理運行狀態，既包括硬件，也包括軟件，是城市副中心建設的核心愿景之一。建設國際一流和諧宜居之都示范區，簡單地講就是要把副中心建設成為“人們向往的地方”。城市建設的高品質和新特點，不僅要體現在通州主城區和建成區，也要體現在廣大農村地區尤其是位于城鄉結合部的近郊地區。一個城鄉差距巨大的副中心，決不符合國際一流和諧宜居之都示范區的定位和要求，這就需要通州加快發展農村區域，縮小差距，補齊短板。

新型城鎮化示范區是指城鄉關系和城鄉互動。這既說明了副中心建設對通州區城鎮化的巨大推動作用，也指出了副中心建設需要高水平的城鄉互動和良好的城鄉關系。要強化城鎮化模式創新和農村發展模式創新，使廣大農村地區能夠為副中心建設及運轉提供更好的資源和環境支撐，同時完成自身發展水平和發展階段的躍遷。在北京推進非首都功能疏解的背景下，通州區農村地區不適應首都功能和副中心定位的各類產業也涉及向外疏解的任務。

京津冀區域協同發展示范區，是指副中心建設在跨行政區協同發展方面有新的突破。這一定位賦予了副中心建設之于北京之外的重大意義。副中心對于北京的意義在于優化城市大尺度空間結構，在更大的區域內、更高的視域上根治“大城市病”;對于京津冀區域發展的意義在于改變京津冀城市群內部的空間磁力結構，促進新的增長極的形成和輻射帶動區域整體發展;同時在促進協同發展領域探索出成熟的、可復制的經驗及模式。通州區的農村地區直接與河北接壤，從空間距離上距離河北和天津最近，是區域協同發展的“前沿地帶”，是跨區域綠色隔離帶建設、水環境污染管控等需要區域協同推進型工作的具體實施區域。

從單項推進到全面嵌入的城鄉統籌實施新路徑

以城鄉統籌思維推進副中心建設。副中心建設作為壓倒性任務，在一定時間和空間范圍內，是通州區各項工作的重中之重，這使得類似城鄉統籌等單項切入的發展戰略略顯邊緣化。但在副中心建設過程中，仍需要站在更高的層面，自覺貫徹城鄉統籌思想，提升副中心建設質量，借此減少城鄉關系不協調造成的諸多遺留問題。要杜絕副中心建設滋生新的城鄉結合部問題，就必須堅持城鄉統籌思維。城市病的產生有著城鄉關系方面的深刻根源，副中心建設要想力避城市病，就需要通過優化城鄉關系為防范和治理城市病提供騰挪空間。

探索嵌入式城鄉統籌建設模式。城鄉統籌（一體化）作為一種促進農村發展的范式和政策取向被廣泛討論和實踐，根源于長期的城鄉二元體制造成的城鄉要素流動不暢，城鄉差距難以彌合。城鄉統籌（一體化）的主要內容是通過形成以工促農、以城帶鄉，促進資源向農村傾斜，補足農村環境衛生、基礎設施、公共服務等各類短板，促進農民增收，縮小并最終消除城鄉差距。在副中心建設過程中，以往單純向農村傾斜的政策取向已不再適應新形勢的要求，通州區城鄉統籌的工作方式和實施路徑需要作出大幅調整。副中心建設中的城鄉統籌，需要在建設初期圍繞“城”做大量文章，需要“鄉”為“城”讓度一定發展空間，需要“鄉”提升自身質量以和“城”形成景觀和發展水平的匹配。通州區的廣大農村地區需要主動順應并嵌入到副中心的建設過程中，在加快新型城鎮化進程的同時，高水平建設一批特色小鎮和美麗鄉村。

明確城鄉統籌建設目標。通州區城鄉統籌目標具有階段性特征，當前是緊密配合副中心建設展開，未來則是為建設高水平的副中心近郊和郊區努力。通州區從傳統的城市郊區變身成為北京的城市副中心，相應的，通州區的許多農村地區也從傳統的郊區農村變成副中心主城區和近郊農村。鑒于副中心建設是在政府主導下快速推進的，建設過程有別于市場自發作用下經長期均衡形成的發展形態。這在客觀上要求通州上下自我調整必須是快節奏的。通州區城鄉統籌工作需要分類推進，通過區分遠郊和近郊，區分城鎮化進度和預期，區分不同功能分區與副中心的關系及互動方式，探索各具特色的城市化路徑和農村發展途徑。

通州區城鄉統籌發展重點

副中心建設涉及一系列重大工程，通州區面臨巨大的發展機遇和艱巨的發展任務。這其中既有諸如環球影城、行政副中心辦公區等重大產業和基礎設施項目，也有低端產業退出、生態環境整治等改造提升攻堅戰。要么涉及征占農地、農民轉工轉居，要么涉及農村發展和增長方式的徹底轉變。無論從宏觀上還是微觀上，都給通州區城鄉統籌工作提出了很高的要求。通州區城鄉統籌既要有全局意識、副中心意識甚至首都意識，也要有區域意識、地方意識乃至微觀意識，定位要高，措施要全，行動要實，確保副中心建設順利推進。

高水平推進新型城鎮化。通州區新型城鎮化與副中心建設同期疊加，城鄉統籌需要在副中心建設過程中不斷創新形式和內容，以滿足通州區嶄新的定位和更高的發展標準。當前，通州區的城鎮化水平偏低，城鄉居民收入差距過大，農村整體發展水平不高，大大低于北京平均86.5%的城市化總體水平，城市化潛力巨大。對于完全劃入副中心的村莊，要在多規合一的原則下，堅持全域城市化取向。部分被占用的村莊，應慎重安排并統籌區內外建設，一方面避免城市建設攤大餅的情況重演，另一方面避免新的城鄉結合部的產生。對于完全處于城市副中心域外的村莊，應根據實際情況，推動就地城鎮化或進行新農村改造，同步提高農村的人居環境和公共服務水平，避免一擁而上和千村一面。通州可以從北京以往的因城市大事件而完成城市化的典型案例中汲取有益經驗，比如從北京奧運會前朝陽區大屯鄉和洼里鄉的城市化進程中尋求借鑒。

加快地區辦事處體制轉軌轉制步伐。地區辦事處并非相關法規中法定的行政區劃單元，而是屬于北京市的“地方糧票”。它的設置是為了緩解城市化過渡階段，兼有城鄉兩種管理角色的行政主體內城鄉體制對接不順的難題。副中心落戶通州，為推動通州各個領域的改革提供了機遇和動力。通州區改革地區辦事處體制的內部動力增強，外部環境也日漸成熟，可以結合通州新一輪的行政區劃調整和副中心城市管理體制改革，推動這項工作的開展。通州區現有永順、梨園兩個地區辦事處（鎮），二者的成立時間均已達到20年之久。應加快推進農村集體資產改制進程，打通農民上樓、社保、就業等領域的難題和制度壁壘，盡快實現條件成熟的地區辦事處（鄉鎮）向街道辦事處的轉換。

從頂層設計為農村發展提供“出口”。通州的農村地區作為副中心的重要腹地，既為城市提供新的發展空間和生態屏障，也付出了農村發展的機會成本。要讓通州農村發展搭上副中心建設的順風車，實現高水平彎道超車，就必須從頂層設計上切實關切農村發展，為農村發展沖動提供合理出口。農村規劃多處于從屬地位，不僅被邊緣化，而且往往是滯后的、難以被推進的，尤其是在面臨農村發展主體較強的發展沖動時，城市規劃往往有意識地加以限制，為的是避免空間無序和規劃亂象，但限制的初衷與現實中農村地區（尤其是城鄉結合部地區）建設無序生長的場景形成強烈的對比甚至是反諷。因此城市規劃在限制的同時，應及時疏導農村強烈的發展沖動，提供一定的合理發展“出口”，為農村發展提供高水平的規劃支撐，而不是單純的束緊扎嚴。

切實解決環境建設與農村發展的現實矛盾。城市郊區的農村區域，作為城市腹地持續為其提供生態屏障和休憩空間，也是諸如綠化隔離帶建設等城市環境建設的主要實施區域。副中心內部規劃了“兩帶、一環、一心”的綠化格局，未來將實現副中心公園綠地500米服務半徑全覆蓋。目前副中心園林綠化建設圍繞市行政辦公區、規劃城區形成綠環綠網工作已全面啟動。綠化建設需要占用大量的農村區域，涉及方面眾多，牽涉農居拆遷、農民轉居、城鄉社會保障體系銜接、集體資產處置、綠化維護費用籌措及使用等諸多深層次問題。這些問題也是城鄉統籌的重點難點問題。副中心的大體量綠化建設，如何跨越這一難題，需要在持續政策創新的基礎上，加大對相關地區農村發展的扶持力度。