街道職責清單：“吹哨報到”的試點基礎

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，“構建簡約高效的基層管理體制。加強基層政權建設，夯實國家治理體系和治理能力的基礎。”街道和鄉鎮作為我國的最基層政權，既是執行黨和國家政策的末端，黨和政府的很多工作靠基層來落實；也是黨聯系群眾和服務群眾的前端，人民群眾直接通過街鄉政權的形象來認知黨和政府，通過到街鄉辦事是否公道、便捷來評價政府的辦事效率。因此，基層的履職能力和治理水平，決定黨執政的社會基礎，決定著執政能力、國家治理的根基和水平。實行“街鄉吹哨、部門報到”，是北京貫徹落實黨的十九屆三中全會精神、夯實首都城市治理體系和治理能力基礎的一項重要舉措，是破解服務群眾、基層治理“最后一公里”問題的一種有益嘗試。制定街道職責清單，明晰權責邊界，劃分條塊事權，理順職責關系，推動職能轉變和治理水平提升，是落實市委《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新，實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》文件精神，推進“街鄉吹哨、部門報到”試點的一項基礎性工作。

問題導向：直面基層治理難題

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的不斷發展和完善，基層政權治理社會和服務群眾的職責在增加、任務在加重，“上面千條線，下面一根針”成為普遍寫照。從北京看，現有的基層治理同基層社會發展的要求還存在著一些不相適應的地方。

職能定位不清晰。街道是區委區政府的“派出機關”，又是執行上級政策的“基層政權”，兩者本身并不矛盾，但在實際工作中結合得不夠好。基層的同志偏重于將街道作為派出機關，強調街道應代表區委區政府監督部門在轄區內的專業管理；而部門的同志偏重于將街道作為政策執行者，強調街道主要是落實部門下派的工作任務。認識上的差異，導致對街道職能定位難以形成共識，缺乏權威、統一的說法，也沒有形成清晰明確的職責范圍。

權責之間不匹配。街道責大權小、有責無權，一句“屬地責任”讓街道兜了底。有的基層同志略帶調侃地說，街道不僅是無所不裝的筐，更是滴水不漏的缸。什么事都得干，干什么事都不能出紕漏。究其原因，主要是受體制慣性影響，各職能部門長期依靠行政手段管理社會，十分看重手中的職權，往往是放了事務，不放權力。許多管理事務下移到基層，治理重心卻沒有跟著下移，導致街道的任務和責任多、資源和權限少，服務群眾“最后一公里”問題難以有效解決。

條塊關系不順暢。對于有些職責事項，條與塊之間誰主責、誰配合，存在不明晰的地方，出了問題容易相互推諉。條與塊之間溝通不暢，條專塊統的正式工作機制還沒有完全建立起來。街道發現問題不知道歸哪個部門具體管，部門也不知道該怎么聯系街道，雙方互不搭界，導致“看得見的管不了，管得了的看不見”，有時只能通過“情感聯絡”等非正式途徑來彌合縫隙。條與塊之間資源共享不便，協同整合不夠，部門有管理手段但職能單一，街道統籌發動能力強但專業管理弱，不利于解決綜合、復雜的現實問題。

職能轉變不到位。主觀上，習慣于用傳統管理方式包攬基層事務，對基層社會治理復雜性的認識有待提升，推進多元主體共同參與社區治理、推動居民自我約束自我激勵自我管理、引入競爭機制提供公共服務、運用法律手段管理基層事務、將科技信息成果更多應用于基層治理實踐等方面的能力還需繼續增強。客觀上，對基層的各項考核較多，迎檢迎查任務較重，牽扯了基層的精力。對一些矛盾和問題，群眾向政府反映的多，訴諸法律的少，加大了基層治理的壓力。這直接影響了基層政府職能轉變和治理水平、服務能力的整體提升。

目標導向：明確街道職責清單

按照市委抓緊試點、先行先試、形成經驗的改革要求，在深入調查研究、廣泛征求意見、反復修改完善的基礎上，2018年4月，市編辦、市委組織部聯合印發《北京市街道黨工委和辦事處職責清單（試行）》（京編辦發〔2018〕12號，以下簡稱《街道職責清單》）。《街道職責清單》分黨群工作、平安建設、城市管理、社區建設、民生保障、綜合保障6個職責板塊、共111項。這是一項重要的調研成果。調研組共查閱法規文件300余件，結合西城區廣外街道、海淀區學院路街道、順義區光明街道和47個市級部門的調研狀況，逐項研究職責內容和依據條款，形成了街道職責清單初稿；專門聽取了區縣、街道、基層市人大代表、專家學者等方面的意見。各方面普遍反映，此項工作作風比較務實，基礎比較扎實，并對大范圍直接聽取街道意見給予充分肯定。

突出加強黨的領導。黨的領導是提高基層管理水平和服務能力的最大制度優勢。《街道職責清單》把強化黨的領導放在街道職能定位的首位，明確和強化街道黨工委領導本地區的工作和基層社會治理的職能作用，明確和賦予街道黨工委對職能部門派出機構負責人任免建議權、重大事項意見建議權、綜合性事項統籌協調和督辦權等，推動街道黨組織職能轉變。

明確街道職能定位。為貫徹落實中央和市委關于基層社會治理的要求，結合近年來北京街道改革實踐探索，《街道職責清單》突出街道作為“派出機關”和“基層政權”兩個定位。明確街道職能定位是：強化黨的領導、統籌轄區工作，促進社會共治、維護安全穩定，協調城市管理、營造良好環境，組織公共服務、指導社區建設。

體現街道主責主業。《街道職責清單》聚焦抓黨建、抓治理、抓服務，分別明確街道黨工委和辦事處主要職責。明確街道黨工委落實基層黨建工作責任制，加強黨工委自身建設和以黨支部為核心的基層黨組織建設，統籌推進區域化黨建、“兩新”組織黨建、社區黨建工作。在抓治理方面，突出“三治”：精治、共治、法治。明確街道參與規劃設計，打造精治長遠布局；推進居民自治，動員社會力量參與社區治理，推動形成社區共治合力；堅持法治思維，依法管理基層公共事務；組織開展公共服務，推動社區公益事業發展等。

統一街道職責事項。過去，從市級層面對基層職責的一般性研究比較少。各區之間由于城區面積、工作沿襲、財政體制等差異，街道職責有所不同。此次將《街道職責清單》定位為本市各街道履職的共同底單，盡可能把16個區各街道的職責囊括進來，把共性職責提煉出來，力爭實現一張清單全覆蓋。同時，考慮各區差異，在試點中允許各區局部微調，可以做“減法”，將暫不適宜由街道承擔的職責從《街道職責清單》中刪去，明確主責部門，確保責任落實；可以做“加法”，將區委區政府交辦街道承擔的其他職責、此次試點探索街道能承擔的職責、個別街道實際承擔的農村管理職責等，依法依規從嚴認定，實事求是地增加進來。當然，無論加減，都是個別情況、是少數。

堅持職責法定原則。職責法定是依法行政的基本要求。一方面，行政機關職能的取得必須有法定依據。這次梳理的每一項職責事項都有明確的法規文件出處，未額外增加街道職責，也避免單純為街道減負。考慮到街道處于最基層，需要承擔一些具體民生保障事務以及工青婦、殘聯等群團組織系統性強的特點，為保證職責完整性，從嚴采用了少數部門文件，不足依據總量的15%。另一方面，堅持以責定權、權責一致。在明確街道職責的同時賦予相應的行政職權、管理手段或保障措施。對需要市、區進一步放權的，也留了接口、作了銜接。

細化職責事項內容。《街道職責清單》在明確職責的同時細化內容，說清楚街道在其中具體干什么。一方面，框定街道的職責邊界，不把一項職責簡單、大而化之地交給街道承擔。如推進河長制工作包括：開展定期巡查，發現并協調解決河湖管理保護存在的問題，本級無法解決的及時向上級河長報告。另一方面，理順條塊職責關系，把一項職責中誰主誰輔和“吹哨”“報到”機制表述清楚。據統計，《街道職責清單》中，街道“負責”“承擔”的主責主業約占24.1%；“組織”“協調”其他部門共同完成的職責約占34.5%；“參與”“協助”“配合”的職責約占41.4%。另外，對街道參與、協助、配合的職責，還同時明確了主責部門。

需求導向：從完善制度到制定法規

一是修改完善職責清單。在區級層面，各區以《街道職責清單》為主體，結合各區實際，進行局部增減和調整后，形成本區的街道職責清單。在此基礎上，進一步細化職能、任務，進一步明確街道參與、協助、配合事項的主責部門，推進街道依法履職。在市級層面，針對街道在實際“吹哨”時遇到的與市、區兩級職能部門職責交叉、職責空白、職責不順的問題，進一步編制《“街鄉吹哨、部門報到”專項清單》，通過職責劃分，進一步明確市、區、街三級縱向層面的職責關系。通過市、區共同努力，形成更加符合街道實際、更好服務“吹哨”“報到”工作需要的《街道職責清單》。

二是建立清單管理制度。建立《街道職責清單》動態管理制度，凡涉及職責事項調整的必須依法依規進行，由市、區黨委和政府依法定程序交由街道承擔的，具體動態調整工作由《街道職責清單》管理部門辦理。建立街道職責事項準入制度，對《街道職責清單》之外的職責事項，除緊急情況外街道不予承擔，市、區各部門不得違反程序擅自將職責任務交由街道承擔。建立《街道職責清單》監督檢查制度，凡違反街道職責事項準入制度和動態管理制度的，各基層單位可據實反映情況，機構編制部門按權限開展監督檢查，并依法追究相關責任。

三是推動街道立法工作。推動北京市街道辦事處工作條例立法工作，是“街鄉吹哨、部門報到”的一項推進舉措。《街道職責清單》將在明確職責方面為條例立法奠定基礎。同時，賦予各區試點建議權，包括：對街道履職缺少相應職權的事項，需要市級部門進一步向街道賦權或提供相應保障措施的；對認定依據中部門色彩較重、確實與本區實際不相符的，可以實事求是地提出修訂相關法規文件的建議等。這些將作為立法工作的重要參考，推動街道履職的法定化、規范化。

（作者簡介：吳松元，北京市機構編制委員會辦公室副主任）

責任編輯 / 宋明晏