從NCLB到ESSA：美國基礎教育公平的再保證

劉帥帥

摘 要： 從NCLB到ESSA，其核心在于修改過去“一刀切”的教育改革策略，給予州與地區更多的自由裁量權，進而規避NCLB實施過程中的來自兩黨內部，民權團體，教師協會等相關團體的批評與抵制。新法案始終圍繞“教育公平”這一核心，實施諸如增加教師，校長及其他領導者的培訓，鼓勵家長與社區的參與，更少的檢測與更多的學習時間，完善教師的考核體系，建立以州為核心的多元考評系統，創造安全的校園環境與保障學生的安全等多項舉措進一步保證教育公平，促進新法案的實施。

關鍵詞： NCLB；ESSA；教育公平

中圖分類號：G511 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7615（2018）01-0093-05

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2018.01.019

每位學生成功法案（ESSA）作為奧巴馬政府執政期間簽署的一部重要基礎教育改革法案，其目標正如美國總統奧巴馬所說：“通過這部法案，我們需要重申的是最理想最根本的美式教育理念即讓所有的孩子，無論其種族、家庭收入、背景以及生活地區，都有機會能夠按照自己的意愿創造自己的生活”[1]。教育公平始終是美國半個世紀以來爭論不朽的話題。

一、ESSA出臺的背景

（一）ESEA→NCLB：始于公平的爭論

二戰后，貧富分化與種族問題日益凸顯，嚴重影響著美國社會的進步與發展，作為對上述問題的回應，關于受教育程度與貧窮關系的討論引起學者以及政府官員的注意，尤其是《赫勒報告》中受教育程度低與貧窮關系密切”，“機會均等是美國人的夢，一定要實現全民教育”等論述極大影響了政府的政策[2]。并于1965年簽署了《初等和中等教育法案》（The Original Elementary and Secondary Education Act of 1965，ESEA）。其初衷正如在密歇根大學畢業典禮上所講：“每一位公民，無論其信仰，種族與膚色，都應得到上帝的要求和法律規定的充分平等”[3]。

然而法案的實施過程因缺乏監管而導致經費濫用，個別獲得撥款的州未執行法案的要求等諸多問題的存在，備受爭議。此外，20世紀80年代末期追求“效率”，“公平”等新自由主義思潮興起，主張將教育與經濟相聯系，并反映市場經濟的要求，反對社會的不平等，呼吁教育變革的到來。[4]《不讓一個孩子掉隊法》（No Child Left Behind Act，NCLB）正是在這樣的背景下誕生，2002年1月8號由喬治·布什簽署實施。[5]

（二）“一刀切”的改革方式招致大量批判

盡管NCLB較之于ESEA做出了改進，通過采用標準化測驗，使得學生成績得以提高，但這種提高并不是持續的，且與預期存在差距。隨著NCLB法案的持續實施，越來越多的州未能在規定的期限內達到要求，并面臨懲罰，這種忽視各州，學區教育水平與執行政策能力差異以及過度強調法案執行情況而忽視學生個體能力差異與學習收獲，并將學生測評成績與教師考核掛鉤的做法，招致大量批判。許多教育領域的人士認為，該法案要求學校對未解決的教育問題承擔責任，而忽視了貧困等有關其它社會問題的影響[6]。Mintrop與Sunderman等學者認為，鑒于州層面上的政治阻力與政策執行能力的差異，這些改變更多的是表層的而不是實質性的，使學校的提升難以得到預期[7]。而新的實證研究表明，學生的流動會對標準化測驗結果產生影響，使本已面臨困境的學校面臨更大的挑戰，最終導致面臨懲罰以及資助的削減[8]。

（三）聯邦政府權利擴張引發民眾質疑

面對指責，奧巴馬政府上臺后運用行政權越過國會采取力爭上游計劃（RTTT），NCLB法案豁免權（NCLB Waivers）以及共同核心（Common Core）等教育改進計劃以期擺脫NCLB法案實施以來的積弊，但遭到兩黨成員的批判，緣其違反美國分權與制衡的傳統，在缺乏一個統一的全國的教育系統以及聯邦政府在教育上權利的有限性都及大地限制了它進行教育改革與追求教育公平的努力，現實迫切需要一部新的法案[9]。

二、ESSA的改進與維護公平

在經歷了長期的爭論后，兩黨終于在一些關鍵領域達成共識，2015年12月10日，奧巴馬政府簽署了ESSE法案。其核心具體體現在兩個方面，一是州政府如何定義處于困境的學校。二是學生在一所學校表現較差時，州政府應如何去做。同時，該法案還給予各州更大的自主權去建立自己的問責系統，學術目標以及其它的要求。

此外，新法在以下幾個方面進一步保證每一位學生的受教育公平；第一，對NCLB法案中頻繁的測驗致使許多學校放棄藝術，體育教育，科學，歷史等學科的學習時間進行修訂[10]。第二，對弱勢以及高需求的孩子提供關鍵性的保護以進一步維護公平。第三，使所有孩子都能達到高的學術標準。第四，為更多的孩子進入高質量學前學校提供機會。第五，對沒有取得進展的學生以及在較長的時間內畢業率較低的學校，保持期望，并采取問責制與行動以實現積極的改變[11]。

不僅如此，ESSA通過構建一種基于多元化的綜合評估方式對學生進行測評，進一步促進學生機會平等，該評估方式不僅包括學生單純的測驗分數，還包括學生的非學術指標，它能充分處理學術成就，個人與社會的發展，影響學習與教學的障礙。同時，新法TitleI，全校計劃項目中，將父母、其他社區成員及個體包括教師，校長以及其他學校領導，當地的教育部門等構建一個創造性的領導團隊，為發展出一個統一，全面，公平的在校學生和學習支持系統提供強有力的基礎，機會平等是實現公民權利的基礎，而轉變學生與學習上的支持是實現機會平等與促進所有兒童發展的重要基礎[12]，新法為此提供了機遇。

三、ESSA-如何再次保證公平

ESSA法案通過賦予州政府更多的自主權，提升教師與校長的領導力、建立家庭，社區與學校的伙伴關系、增進學生機會，保障學生在校安全等多種舉措，形成一個綜合全面公平保證模式，以實現對教育公平的再保證。

（一）確保學生獲得優質教育資源的機會公平

ESSA進一步拓寬學生獲得資源的機會公平，新法要求州設計的責任系統必須包括至少一個學校成功或學生支持的儀表盤指標（dashboard indicator），能夠獲得高級課程，藝術，定期體育教育，進入早教的機會。在私立教育方面，法案規定提供給私立學校的服務應與公立學校平等，為確保合格的私立學校的學生能夠獲得公平的服務機會[13]，州教育部門應與當地教育部門，教育服務機構，私立學校的官員，進行商討，進而確定哪些學生需要服務，需要何種服務，以及服務的數量等。另外，奧巴馬政府還為哪些處于貧困的學生提供助學貸款，確保學生的受教育權。其他增進學生機會的舉措見（表4）。[14]

（二）建立家-社區-學校伙伴關系

新法案通過構建家-社區-學校伙伴關系以應對因貧富分化而導致的受教育不公。數據顯示，在美國低收入社區中，僅有41%的學生接受學前教育，而富裕社區的比例是61%[15]。在大學畢業率的差距上，有54%的畢業生來自于收入最高的群體，而只有9%來自于收入最低的群體[16]。對于那些來自困難家庭的學生而言，難以獲得高質量的教育指導。而新法案規定，對于經濟上處于弱勢，有殘疾的或文化水平較低的家庭以及種族移民背景的家庭給予特別關注。鼓勵家庭，社區與學校建立伙伴關系，參與制定當地教育部門的計劃，通過家庭成員的有效參與，提高所有孩子的學業成績質量。此外，為確保上述措施的實施，法案還規定，通過為孩子的父母提供有效的援助與培訓（包括識字訓練、技術使用、與學校教職工建立平等關系），提高父母的參與水平，以幫助他們的孩子提高學習成績，確保孩子的進展與學習情況能夠及時傳達給父母。在社區方面，奧巴馬政府實施承諾鄰里進展項目（Progressin Promise Neighborhoods）進行一個綜合的教育改革，創造一個階梯機會，進而為高貧困社區能夠進入中產階層[17]。

（三）提升教師，校長與其他校領導的能力

有關研究顯示，影響孩子學業成功的最重要的學校因素是課堂老師的素質，緊隨其次的是學校領導的能力[18]。而另一項實證研究表明，校長不僅可以為師生的教與學創造良好的環境，而且也有利于吸引與維持高質量的教師隊伍，但在現實中其角色很難受到持續的關注，政策的制定者更多地關注教師以及與教師有關的問題[19]。新法案提升了TitleⅡ中州教育部門用于資助教師及校長有效性經費的比例（由2.5%增加到5%），允許州保留額外的TitleⅡ中資助經費的3%用于支持校長發展的具體行動，對于地區層面涉及校長的行動進行了重新的界定，包括為新校長職業發展及專業成長提供支持與機會，為校長能夠提供專業以及綜合性的支持，進而使其能夠提供高質量的指導[20]。鼓勵它們與家長共同合作以滿足學業成就較差，傷殘，低收入家庭等學生的需求，進而為它們的成功提供個性化的支持與指導，以滿足不同學生層次的需求。

此外，新法要求教師具備鑒別學生需求能力的技能，尤其是殘疾學生，英語學習者以及具有天賦的學生，并能夠為其提供指導，以滿足這些學生群體的需求。它改變了NCLB法案中將學生的測驗成績作為教師評估體系的主要指標，通過創設各種條件，滿足教師，校長職業發展與專業成長，進而為高需求的學校（該校所在地學生家庭收入低于貧困下以下且占所在學校學生數30%以上）服務，提升學生學業成就，縮小表現較好與表現較差學生之間的差距，促進教育的公平，正如奧巴馬總統所言：“當孩子進入學校的那一刻，對其成功影響的最重要因素不是他們皮膚的顏色，亦不是他們父母的收入，而是站在教室前面的老師，美國的未來取決于他們”。

（四）新法案的其它改革措施

限制或者直接禁止聯邦政府嘗試指揮或影響州關于制定它們內容的標準，評估及教師評估的要求，不允許教育部對表現較差的學校進行直接干預，給予州政府更多的自主權決定他們如何對表現較差的學校進行干預，以確保學校的改進，縮小學校之間差距，維護公平[21]。幫助州與學區減少排他性紀律的濫用，州計劃必須對當地教育部門改善學校條件給予支持，避免因紀律的濫用而被驅逐出教室無法進行學習[22]。允許當地教育部門獲得資金用于研究性欺凌預防與干預（research-based bullying prevention and intervene ），網絡欺凌干預（Cyberbullying prevention），槍支管控等問責項目[23]。通過這些措施，為師生的教與學創造良好的校園環境，保障學生的受教育權與人身安全。

四、ESSA-反思與啟示

平等，自由，民主作為以美國為首的西方國家所追尋與堅守的價值，其不僅僅是一種崇高的目標追求，更是融入人們現實生活的理想，現實中美國人不僅追求選舉，住房，工作機會的平等，在教育上更是如此，半個世紀以來，從1965年通過的ESEA法案到2002年的NCLB法案以及現如今的ESSA法案，關于教育質量與教育改革的紛爭與過去對于教育公平的爭論雖有所不同，但教育中心問題始終沒變，正如凡斯第根（Verstegen）所言，機會均等始終是美國教育政策的價值基礎，自美利堅誕生以來，教育機會平等是美國教育政策的規范性目標。

新法案在堅守教育公平核心的基礎上，通過減少標準化測試的數量，為各州提供資金用于審計和簡化評估系統，創建一個國家設計的評估系統試點計劃，該計劃由教與學來推動而不是之前的問責與懲罰，進而更好的指導教學。它給予各州更多的自由裁量權去決定選用何種評估系統，家長在該法案下可以自主選擇參加全州的學術評估，允許州政府限制學生每年參加考試的時間，給孩子更多的時間用于接受其他方面的學習與指導[24]。它更多關注學生的需求，并通過財政撥款，鼓勵州政府為學生大學與就業準備創造所需技能，對弱勢群體包括低收入家庭，無家可歸者，少數族裔，殘疾學生提供支持與幫助，進而構建一種關注公平與質量的測評體系，而非分數。正如社會教育研究者AmyPerruso所說：“從諸多方面來說，新法案是一個游戲的改變者，其中的許多條款可以幫助州調整其教育系統，權利回歸州政策制定者，更重要的是新法的許多章節，鼓勵相關利益者的參與，并要求州教育政策制定者關注之前的教育政策對教師，學生甚至家長產生的影響”[25]。

雖然聯邦還權于州與地區，使其獲得較大的靈活性與自主權，但新法嚴禁對州與地區進行直接控制與干預的做法，使得州難以盡自己的努力改進學校，并將投入資源用于支持處于困境的學校及弱勢學生。另外聯邦用于K-12教育領域的資金由2010年的學校平均預算的11%減少至現在的9%，而CBPP一篇新的報告發現大多數州為中小學每位學生提供很少的支持，而且各州教育資源資金來源差異較大，學校對州的依賴嚴重等問題的存在，當州教育資金尤其是來自于聯邦資助減少時，使得學校面臨更嚴峻的挑戰，正如Wagner所說：“沒有實現這些目標所需的資金和資源，所需的結果似乎很難實現”。因此，新法在維護教育公平的道路上依然存在很多挑戰。

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（責任編輯：蒲應秋）