家庭功能重塑視域下我國社會救助立法的完善

范旭斌 倪斐

摘 要：改革開放以來，我國家庭規模小型化、人口老齡化，家庭人口流動加劇，分擔家庭風險的家庭成員數量減少，家庭的保障能力呈弱化趨勢。國家和社會救助是社會救濟的重要手段，但二者無法替代家庭救助在滿足人們的情感需求和給予心理安慰方面的功能。我國社會救助立法遵循“去家庭化”理念，忽略了家庭的社會救助功能，因而在實施中遭遇諸多困境。從強化家庭的救助功能出發，我國社會救助立法應在科學界定社會救助概念的基礎上，在最低生活保障、特困人員供養、就業救助、教育救助等制度設計中對家庭因素予以考量。

關鍵詞：社會治理；家庭功能重塑；社會救助立法

中圖分類號：D922.182.3 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）03-0067-04

一、問題的提出

在中國傳統文化中，家庭作為社會生活的核心和基礎，不僅是家庭成員生產活動的組織者，也是家庭成員生、老、病、死的照護者和失業救濟的提供者。①可以說，家庭是人們生產生活的基本保障，來自家庭以外的社會保障則充當著輔助性、補充性保障的角色。然而，改革開放以來我國家庭結構發生了歷史性變遷，家庭的保障功能整體上呈弱化趨勢。一是家庭小型化，家庭的保障能力降低。我國長期實行計劃生育政策，家庭小型化趨勢明顯，分擔年老、疾病、傷殘等家庭風險的家庭成員數量減少。另外，隨著人們的生活方式、價值觀念等發生變化，空巢家庭日益增多，子女為老年人提供的生活照料和精神慰藉逐漸減少。二是人口老齡化加速，家庭的贍養負擔加重。三是家庭人口流動加劇，對養老、教育、精神和情感安撫等家庭功能賴以存在的家庭結構基礎造成沖擊。人口流動造成大量流動家庭、留守家庭，家庭成員分居導致家庭的凝聚力下降，也加大了家庭保障的困難。總之，家庭小型化、人口老齡化、人口流動加劇等，使得家庭結構變得脆弱，家庭的保障功能弱化。

家庭的保障功能弱化，意味著家庭傳送社會福利的能力弱化。這一問題在各國工業化、城鎮化進程中普遍存在。對此，一些國家紛紛調整福利供給和保障方式，增加直接以個人為保障單位的福利形式，即實行社會福利傳送路徑“去家庭化”。例如，瑞典1957年《社會福利和社會救助法》突出強調國家對社會成員應承擔社會救助責任和義務，要求地方政府必須向有需要的家庭和個人提供救助，與救助有關的任何支出均由中央政府承擔。②這種通過立法規范社會救助、建立社會救助的長效機制的做法，對于充分發揮社會救助平衡社會利益、化解社會矛盾、促進社會公平、維護社會穩定的功能具有重要意義。我國立法機關對于發揮社會救助在社會治理中的功能也給予了積極回應。全國人大2008年8月公布了《社會救助法（草案）》征求意見稿，2009年4月公布了《社會救助法（草案）》修改稿（以下簡稱“草案修改稿”），但由于社會救助涉及多個政府部門，在相關部門的職責劃分尚不明晰的情況下，社會各界對有關法律內容存在分歧。為防止社會救助政策碎片化，鞏固已有制度成果，國務院2014年2月頒布了過渡性的行政法規——《社會救助暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”）。③

綜上，我國社會轉型和人口結構變動導致家庭的保障功能弱化，為此需要加強社會救助。但是，社會救助并不能替代家庭救助的功能。社會救助功能的發揮有賴于國家和地方的財力，在目前社會保障水平整體滯后的情況下，我國仍需強調和重視家庭在社會保障中的積極作用。家庭救助具有社會救助無法替代的道德功能，在社會治理法治化的背景下，重視家庭的社會救助功能有助于增強社會救助立法的道德底蘊。④作為社會治理法治化重要組成部分的社會救助立法如何協調家庭救助與社會救助的關系，如何通過制度安排恢復和支持家庭的救助功能，是立法過程中需要認真對待的問題。本文結合我國現行社會救助立法的相關內容，對解決這些問題提出建議。

二、我國社會救助立法中家庭的定位反思

在家庭保障功能弱化的情況下，社會救助立法有兩種選擇：一是強調國家和社會的救助功能，直接針對公民個人傳送社會福利；二是尊重歷史傳統，充分考慮家庭救助功能的恢復與重塑。從“草案修改稿”和“暫行辦法”的有關規定來看，由于家庭的法律地位并不明確，致使這方面的選擇不盡合理。

1.我國社會救助立法中的“家庭”

在“草案修改稿”和“暫行辦法”中，家庭是作為社會救助對象出現的，家庭的救助功能和救助主體地位被忽視。“草案修改稿”第3條規定：“本法所稱社會救助，是指國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質幫助和服務。”這里，家庭的救助主體地位、家庭救助與社會救助之間的關系并沒有得到體現。根據“草案修改稿”和“暫行辦法”的有關規定，家庭被置于與公民同等的救助對象地位，公民的家庭經濟情況是對其實施社會救助與否的重要參考標準，給予最低生活保障的前提是共同生活的家庭成員人均收入低于當地居民最低生活保障標準。在專項救助方面，教育救助主要針對家庭經濟困難的學生，醫療救助主要針對家庭經濟困難的患病者。在社會救助的終止上，居民最低生活保障待遇的給付是否終止，以其家庭的收入和財產狀況是否發生變化為標準。

總體而言，我國社會救助立法中雖然涉及了家庭的法律地位，但主要是從社會救助對象的層面和社會救助實施的層面加以規定的。在社會救助的責任主體上主要強調國家的救助責任，并鼓勵和支持社會組織、慈善團體和個人參與救助，遵循的是“去家庭化”的立法理念。

2.社會救助“去家庭化”理念的實踐困境

2003年，國務院頒布實施了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，但該辦法在實施過程中遇到了諸多困境，其中之一是不少流浪乞討人員拒絕救助。例如，該辦法正式實施的第一天，南京市公安局專門組織民警到新街口流浪乞討人員聚集地方開展救助工作，77個流浪乞討人員中只有1人愿意接受救助。⑤這種現象在一定程度上是社會救助“去家庭化”理念不符合社會現實的表現。《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》是直接針對個人的臨時性救助，與保障被救助者家庭的收入來源和正常運轉沒有關聯，然而，很多救助對象考慮的是其家庭的生存和運轉，與滿足個人的一時需要相比，其更希望家庭成員能得到長期生活保障。“去家庭化”的社會救助是從國家主義立場出發的，沒有考慮救助對象的個體情況和情感需求，在實施中遭遇困境也就在所難免。

3.家庭功能重塑對基層社會治理的重要性

家庭是現代社會的細胞，要夯實社會治理的基礎，就要充分發揮家庭的基礎保障性作用。⑥因此，我國社會救助立法應注重發揮家庭救助在基層社會治理中的功能。

第一，家庭救助具有社會救助無法替代的功能。社會救助有一定的局限性。根據“草案修改稿”的規定，社會救助主要面向需要救助的公民提供物質幫助和服務，但很多情況下，對被救助者給予心理安慰和精神安撫可能比給予物質幫助更重要，而社會救助在這方面的作用非常有限。與社會救助相比，家庭救助不僅能提供養老、醫療、生育、失業等方面的物質保障，還具有親情性、情感性、個性化等特點，更能滿足被救助者的情感和心理需求。社會救助立法只有強調家庭的救助主體地位，才能強化家庭的救助功能與責任，激活家庭的救助潛力，延續重視家庭的社會文化傳統。

第二，重塑家庭的救助功能是一種進步理念。社會救助制度的終極目標是減少甚至消除社會貧困，意義在于教會低收入者“釣魚的技巧”而不只是“送魚給他吃”。⑦重塑家庭的救助功能，是現代社會救助法在注重輸血的同時強調造血的先進理念的體現。在這種理念下，當部分家庭成員有撫養或贍養能力時，由其承擔無生活來源的家庭成員的撫養和贍養義務，當其失去負擔能力時，再由國家或社會承擔救助責任。這種重塑家庭救助功能的制度設計是社會救助法與婚姻法、民法等民事法律相銜接的體現，有利于形成家庭救助與社會救助之間相輔相成的互動關系。

第三，家庭狀況是社會救助法發揮作用的重要影響因素。家庭是最基本的社會單元，是各種社會政策最終發生作用的地方，對社會救助法的實施效果產生重要影響。其一，家庭救助功能的強弱影響社會救助的邊界。社會救助與家庭救助的邊界劃分不是個人或政府的一廂情愿，而是由公民的家庭狀況特別是家庭救助功能的強弱決定的。其二，社會救助立法不論是以家庭為救助對象還是實行通過家庭作用于個人的直接救助，家庭狀況都會影響救助的效果。因此，社會救助法的相關制度設計中要注重考量家庭因素的影響。

三、完善我國社會救助立法的建議

2016年12月，習近平總書記在會見第一屆全國文明家庭代表時強調：“無論時代如何變化，無論經濟社會如何發展，對一個社會來說，家庭的生活依托都不可替代，家庭的社會功能都不可替代，家庭的文明作用都不可替代。”⑧社會治理離不開家庭功能的有效發揮。在社會治理法治化的背景下，通過立法確立家庭在社會治理尤其是社會救助中的主體地位具有重要意義。

1.域外社會救助立法的啟示

與中國同受儒家家庭文化觀影響的一些亞洲國家和地區，盡管家庭結構也受到工業化和城市化的沖擊，但在社會保障模式選擇和社會福利發展路徑上依舊保持著家庭中心主義和共同體意識等固有傳統文化。⑨例如，新加坡1995年《贍養父母法》對家庭養老作了強制性規定：婚生子女、非婚生子女、收養的子女、繼子女對于其年邁的父母承擔贍養責任；年齡在60歲以上、生活不能完全自理的居民可以向法院申請贍養令，要求子女支付贍養費。為鼓勵子女與老人同住，新加坡政府推出了一系列津貼計劃，為需要贍養老人的低收入家庭提供養老、醫療方面的津貼，以減輕家庭負擔，提高家庭贍養老人的積極性。⑩又如，日本非常注重協調社會救助與家庭救助之間的關系。二戰后，日本的家庭規模不斷縮小，老年人和單身家庭增多，女性就業率上升，家庭的護理機能越來越脆弱。考慮到這些，日本1997年《護理保險法》把家庭護理和社會護理有機結合起來，規定符合條件的申請人通過護理保險認定后，由專業護理師幫助其制定一個符合被認定的護理等級并適合其健康狀況和要求的護理服務計劃，該計劃交有關醫療機構后，醫療機構將按照該計劃提供護理服務。B11日本通過實施家庭訪問護理制度，不僅減輕了老年患病者家屬的身心和經濟負擔，也降低了國家醫療費用支出。上述國家社會救助立法對家庭保障功能的重視值得我國立法借鑒。

2.我國社會救助立法的完善

家庭不僅是社會救助的對象，也是救助義務主體，是對國家、社會救助及公民個人自救的有效補充。從這一理念出發，我國社會救助立法可以對以下五個方面進行完善。

第一，關于家庭的地位。家庭成員之間相互扶助尚不能維持基本生活需求是給予社會救助的前提，因此，建議我國社會救助法將社會救助的定義修改為：“本法所稱社會救助，是指國家和社會對依靠個人及其家庭的努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質幫助和服務。”與“草案修改稿”對社會救助的定義中“依靠自身努力”的表述相比，“依靠個人及其家庭的努力”的表述突出了家庭成員之間的相互扶助義務，與“草案修改稿”第3章將家庭成員收入作為給予最低生活保障的救助標準相統一，也與“草案修改稿”第20條和“暫行辦法”第8章關于政府鼓勵和幫助低收入家庭中有勞動能力的成員就業的規定相銜接。明確家庭的救助主體地位，并不是給家庭施加額外的義務，而是對家庭應有保障功能的肯定和支持。

第二，關于最低生活保障。建議我國社會救助法借鑒日本《生活保護法》第77條B12，增加政府向有撫養或贍養義務者索求救助費用的規定。“草案修改稿”第15條和“暫行辦法”第9條對家庭成員范圍的界定是以共同生活為標準的，沒有將法定贍養、扶養、撫養義務人納入其中。賦予政府行使類似于民法上代位求償權的索求權，能夠促使法定贍養、扶養和撫養義務人履行義務，而不是將家庭有能力承擔的救助義務轉嫁給國家和社會。

第三，關于特困人員（貧困孤殘人員等）供養。“暫行辦法”第19條規定供養救助對象可以選擇在家分散供養，這是對家庭供養功能的肯定，但對于沒有法定贍養、扶養、撫養義務人的特困人員而言，在家分散供養的意義不大。建議我國社會救助法將與特困人員有親屬關系的家庭規定為政府購買供養服務的委托對象之一，相關條款可以修改為“對分散供養的特困人員，縣級人民政府民政部門除按規定的標準提供供養救助費用外，還可以通過購買服務的方式委托社區、其他社會組織或家庭提供生活照料等方面的供養服務”。這樣修改有助于鼓勵與特困人員有親屬關系的家庭對特困人員進行生活照料，而家庭氛圍能夠給特困人員帶來精神上的慰藉。

第四，關于就業救助。建議“暫行辦法”中增加關于就近就業的規定，將第44條修改為：“申請就業救助的，應當向住所地街道、社區公共就業服務機構提出，公共就業服務機構核實后予以登記，并免費為享受最低生活保障的家庭中有勞動能力的成員提供就業指導、職業介紹、技能培訓等方面的服務，并通過扶持個體經營、鼓勵當地企業吸納就業、實行公益性崗位安置等方式促進其就近就業。”享受最低生活保障的家庭致貧的原因很多，通常是因病因殘致貧或年老致貧，強調申請就業救助者“就近就業”，能夠使申請救助者在增加家庭收入的同時兼顧對家庭成員生活的照料。

第五，關于教育救助。長期生活貧困的人群會形成特定的生活方式、行為習慣和價值觀念，這種“亞文化”會對周圍人特別是貧困人群的后代產生不良影響。因此，教育救助不應限于對家庭經濟困難學生的物質幫助，還要考慮優化貧困家庭的生活方式和價值觀念，要采取預防性措施阻止貧困文化的代際傳播。建議“暫行辦法”第34條增加一款，規定“國家鼓勵社會組織和學校針對家庭經濟困難學生開展樹立積極價值觀念的專門教育活動”。

注釋

①參見熊金才：《家庭結構的變遷與家庭保障功能的弱化》，《太平洋學報》2006年第8期。

②參見楊思斌、田文利：《論社會救助立法的倫理基礎》，《河北法學》2010年第7期。

③參見王曉慧：《社會救助法“降格”火線出臺》，《華夏時報》2014年2月27日。

④參見歐樹軍：《重歸家庭——福利國家的困境與社會治理新出路》，《文化縱橫》2011年第6期。

⑤參見周剛、馮強：《流浪乞討人員為何拒絕救助》，《新華日報》2003年8月6日。

⑥參見朱玉清：《發揮“家庭自治”在社會治理中的基礎作用》，《廣西法治日報》2016年4月19日。

⑦參見朱未易：《基于權利視角的中國社會救助制度建構之法理》，《江海學刊》2009年第2期。

⑧《習近平在會見第一屆全國文明家庭代表時強調：動員社會各界廣泛參與家庭文明建設 推動形成社會主義家庭文明新風尚》，《人民日報》2016年12月13日。

⑨參見[韓]樸炳鉉：《社會福利和文化——東亞社會福利模式的含義》，《社會保障研究》2012年第1期。

⑩參見胡燦偉：《新加坡家庭養老模式及其啟示》，《云南民族大學學報》（哲學社會科學版）2003年第3期。

B11參見王斌全、趙曉云：《日本老年護理的發展》，《護理研究》2007年第11期。

B12日本《生活保護法》第77條規定：“當被保護者有根據民法規定的撫養義務者時，都道府縣或市町村長可以向該有撫養義務者索求全部或部分費用。”

責任編輯：鄧 林