農民工退出宅基地的意愿、訴求及引導建議

張勇

摘 要：對安徽省合肥市農民工宅基地利用、宅基地退出補償意愿和相關利益訴求的調研數據表明，不同特征農民工退出宅基地的意愿差異顯著。農民工擔心失去生活保障及補償過低是其不愿意退出宅基地的主要原因，農民工選擇較多的補償方式是貨幣補償、住房補償、獲得城鎮社保和提供就業保障。農民工退出宅基地的利益訴求體現在宅基地的財產性功能訴求、“居者有其屋”的安居訴求、享有均等化公共服務的保障訴求及穩定就業和提高家庭收入的訴求，應從充分尊重農民工意愿、完善農村宅基地產權制度、建立健全農民工宅基地退出利益補償機制等方面引導農民工自愿退出宅基地以促進農業轉移人口市民化。

關鍵詞：農民工；宅基地退出；意愿；利益訴求

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）03-0045-06

一、引言

農村勞動力轉移是經濟社會發展過程中的客觀規律。自改革開放以來，隨著工業化、城鎮化的快速發展和戶籍政策的松動，農村大量剩余勞動力開始向農業與鄉村以外的產業及地域轉移，在城鎮從事第二、三產業活動，揭開了我國農民進城務工的序幕。①但是長期以來受城鄉二元戶籍制度的制約，進城務工的農民工大多“離土離鄉不離戶”，農民工往來于城鎮與鄉村之間，戶口仍然留在農村，導致在城鎮務工生活的農民工的職業與身份長期處于非同步轉換狀態。②可見，農民工是我國快速工業化、城鎮化進程與農村轉移人口市民化進程沒有同步發展的歷史條件下所形成的一個特殊的社會群體。實踐證明，農民工這一特殊群體已經成為推動我國工業化、城鎮化進程和促進我國經濟發展的重要力量。據統計，我國進城農民工在改革初期僅有200萬人，到2000年激增到7800多萬人，2002年進城農民工數量首次超過1億人。③2017年5月，國家統計局公布的《2016年農民工監測調查報告》顯示，截至2016年年底，全國農民工總量達到2.82億人，比上年增長1.5%，其中：本地農民工1.13億人，外出農民工1.69億人，分別比上年增加424萬人和50萬人。④

城鎮化是實現現代化的必由之路，是保持經濟持續健康發展的強大引擎，更是解決農業農村農民問題的重要途徑。伴隨著工業化進程加速推進，我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程。但在我國城鎮化快速發展的過程中，大量農業轉移人口尤其是進城務工的農民工難以融入城市社會，農民工市民化進程緩慢。⑤2014年3月實施的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）提出“推進符合條件農業轉移人口落戶城鎮”，“有序推進農業轉移人口市民化”；2016年3月，我國“十三五”規劃指出要“推進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利和義務”，“健全促進農業轉移人口市民化的機制”。如何實現占全國人口總量20%的農民工從農民向市民身份的轉變，真正成為城里人并在城鎮安居樂業，已成為新常態下推進城鎮化的關鍵任務。⑥近年來，我國農村常住人口逐漸減少，而作為“兩棲”人口的農民工長期以來“人地分離”“兩頭占地”，導致大量農村住宅和宅基地閑置、廢棄，并產生了大量的“空心村”。⑦

在此背景下，如何引導和激勵具備條件的進城農民工自愿退出農村宅基地，解決農民工進城后的宅基地閑置、廢棄等低效利用問題，切實提高農村土地資源利用效率、有效盤活農村存量土地資源已經成為當前城鄉土地利用中亟待解決的難題。近年來國內學術界圍繞農村宅基地退出問題開展了相關研究，但從已有的成果來看，針對農民工退出農村宅基地的意愿和訴求進行調查研究的并不多見。鑒于此，本文通過對安徽省合肥市的農民工進行抽樣問卷調查，并根據獲取的數據對農民工退出農村宅基地的意愿和訴求進行分析，進而提出相關政策建議，以期為探索和建立農村宅基地退出機制、制定農村宅基地退出補償政策、引導進城農民工自愿退出農村宅基地及促進農業轉移人口市民化提供參考。

二、調研基本情況

1.調查問卷內容

此次調查的對象為在合肥市務工的農民工，共計發放調查問卷225份，收回有效問卷206份，調查問卷有效率達到91.56%。本次調查問卷的內容主要包括：（1）農民工個人及家庭情況，包括農民工性別、年齡、家庭人口、婚姻狀況、文化程度、家庭年收入水平、務工年限、務工職業類型等。（2）宅基地利用情況，包括宅基地數量、宅基地閑置情況、宅基地確權發證情況等。（3）農民工退出宅基地的意愿及獲得補償的訴求情況。（4）其他情況，如農民工宅基地閑置處理意愿等。

2.樣本基本特征

在被調查的206個樣本農民工中，從性別來看，進城農民工男性比例遠高于女性，其中男性占比為79.6%，女性占比為20.4%。從年齡結構來看，被調查的農民工年齡主要分布在31—40歲、41—50歲兩個年齡段，分別占樣本總數的25.2%、30.0%，可見進城務工的農民工以青壯年為主。從婚姻狀況來看，被調查的農民工已婚的有173人，占樣本總數的84%；未婚的有33人，占樣本總數的16%。從文化程度來看，將近70%的農民工的文化程度在初中及以上水平，說明被調查的農民工有一定的文化基礎。從家庭收入水平來看，近一半的被調查農民工家庭年收入水平在3萬—7萬元。從是否具有職業技能來看，超過70%的被調查農民工不具備職業技能。從農民工外出務工年限來看，超過70%的被調查農民工在外務工年限超過10年，外出務工年限最長的為26年，最短的才6個月，平均務工年限為12.4年。從外出務工職業類型來看，被調查農民工以從事建筑業和服務業為主，分別占樣本總數的32.5%和27.2%。

3.農民工宅基地利用現狀

第一，“一戶多宅”現象仍然存在。從被調查農民工家庭每戶自有的宅基地數量來看，“一戶一宅”的比例為74.3%，“一戶兩宅”的比例達到20.4%，“一戶三宅”的比例為5.3%，可見“一戶多宅”的比例超過了25%。⑧結合實地調查得知，在現行宅基地制度框架下，宅基地所有權歸集體經濟組織，作為集體經濟組織成員身份的農民可以無償、無期限使用宅基地，加上現實中相關部門重批輕管、監督機制不完善，很多農民工將在城鎮務工所獲收入用于回鄉建房，有的是在原宅基地上擴建或改建，有的是子女成家分戶新建房屋，但原宅基地仍然保留，造成很多農村地區仍然存在“一戶多宅”的現象。

第二，宅基地閑置率高，利用程度低。調研發現，現有宅基地為家庭成員自住的農民工有112戶，占比為54.4%；現有宅基地處于閑置狀態的農民工有87戶，占比為42.2%；其他使用情況的僅有7戶，占比為3.4%。可見，被調查樣本中超過40%的農民工家庭現有宅基地被閑置，一方面是由于大量農民工進城從事非農活動，常年在城鎮就業生活，最終導致農村宅基地大量閑置、整體利用效率較低⑨；另一方面是由于農民工大量遷移進城，但是現行的“無償分配、長期占有”的宅基地制度使得宅基地退出不暢，導致閑置宅基地日益增多。

第三，宅基地使用權證書覆蓋率低，宅基地產權意識薄弱。調查統計數據顯示，僅有117個樣本農民工表示已擁有宅基地使用權證書，占比為56.8%，表明被調查樣本農民工家庭宅基地使用權證書并沒有完全覆蓋。筆者認為，一方面是由于被調查的農民工來自不同地區，各地農村宅基地確權登記發證工作進展不同，部分農民工家庭所在地農村宅基地確權登記發證工作尚未完成，導致一些農民工家庭尚未拿到宅基地使用權證書；另一方面是由于被調查的農民工及家庭成員自身缺乏相關的法律知識與保障合法宅基地權益的產權意識，因諸多原因沒有主動申請宅基地使用權證書。

三、農民工退出農村宅基地的意愿分析

1.農民工退出農村宅基地的總體意愿

農民工退出農村宅基地首先要在主觀上有自愿退出的意愿。根據調查統計數據，被調查的206個樣本農民工中共有113個表示愿意退出宅基地，占比為54.9%，表明雖然超過一半的農民工表示愿意退出宅基地，但仍然有45.1%的農民工不愿意退出宅基地。

2.不同農民工退出農村宅基地的意愿分析

第一，不同性別的農民工意愿。從被調查農民工的性別來看，男性農民工愿意退出宅基地的比例達到51.2%，而女性農民工愿意退出宅基地比例達到69%，相比較而言女性農民工對農村宅基地的情感依賴程度要低于男性，更愿意退出宅基地遷移到城鎮就業生活。

第二，不同年齡段的農民工意愿。從被調查農民工的年齡分布來看，20歲及以下的農民工愿意退出宅基地的比例達到73.3%；21—30歲的農民工愿意退出宅基地的比例達到69.2%；31—40歲的農民工愿意退出宅基地的比例達到56.5%；41—50歲的農民工愿意退出宅基地的比例達到37.8%；50歲以上的農民工愿意退出宅基地的僅有17.6%。上述結果表明，農民工年齡越大，其退出宅基地的意愿越低。年齡段在20歲及以下、21—30歲、31—40歲的農民工大多是新生代農民工，其對宅基地的情感歸屬明顯偏低，更愿意離開農村到城市中工作生活，且農民工年齡越小，其接受新事物、適應新環境的能力越強，越不看重農村宅基地所固有的保障功能，因而宅基地退出意愿也就強烈。

第三，不同文化程度的農民工意愿。農民工的文化程度是影響其在城鎮的就業能力和收入水平的重要因素，因此與其是否愿意退出農村宅基地關系密切。從被調查農民工的文化程度來看，小學及以下愿意退出宅基地的比例達到33.9%；初中文化程度愿意退出宅基地的比例達到58%；高中或中專文化程度愿意退出宅基地的比例為80.6%；大專及以上文化程度愿意退出宅基地的比例為83.3%。可以看出，農民工文化程度越高，愿意退出宅基地的比例就越高，說明提高農民工的受教育程度，可以提升其在城鎮的就業能力，增加在城鎮的收入水平，進而能夠顯著提高其退出宅基地進城就業生活的意愿。

第四，不同宅基地利用現狀的農民工意愿。從被調查的樣本農民工宅基地利用情況來看，現有宅基地是家庭其他成員居住的農民工愿意退出宅基地的比例為45.5%，而現有宅基地處于閑置狀態的農民工愿意退出宅基地的比例達到67.8%，可見農民工家庭現有宅基地是否為其他成員居住及是否處于閑置狀態對其退出宅基地的意愿有顯著影響。一般而言，對進城務工的農民工而言，如果農村老家還有留守老人和小孩，基于宅基地的居住保障功能，其往往不愿意退出現有宅基地；如果農村老家沒有留守老人和小孩，由于其常年在外務工使得農村老家住房長期閑置，對于這些農民工而言則更愿意退出當前閑置的宅基地來并獲取一定的經濟補償。

第五，不同家庭總人口的農民工意愿。農民工的家庭總人口關系到現有宅基地居住保障功能的發揮，因此與本調查農民工是否愿意退出農村宅基地關系密切。統計結果表明，家庭總人口小于3人的農民工愿意退出宅基地的比例為73.3%；家庭總人口為3—5人的農民工愿意退出宅基地的比例為55%；家庭總人口大于5人的農民工愿意退出宅基地的比例為50%。可見，農民工家庭人口越多，宅基地的保障功能就越強，愿意退出宅基地的比例就越低，而家庭總人口越少，改變生活環境的成本越低，農民工反而更愿意退出宅基地。

3.農民工不愿意退出農村宅基地的原因

為了進一步了解被調查樣本農民工不愿意退出宅基地的原因，本研究針對93戶不愿意退出宅基地的農民工設計了“您不愿意退出宅基地的原因是什么”的問題，供農民工選擇的原因包括：（1）擔心失去土地財產性收入；（2）擔心政府給予補償過低；（3）對宅基地有濃厚情感；（4）擔心失去生活保障，該問題設定為單選題，即被調查對象只能選擇其中一個原因。統計結果顯示，在不愿意退出宅基地的農民工中，選擇擔心失去生活保障和擔心政府給予補償過低的較多，分別占不愿意退出宅基地的農民工總數的35.4%和32.7%；而選擇擔心失去土地財產性收入和對宅基地有濃厚情感的較少，分別占不愿意退出宅基地的農民工總數的19.5%和12.4%。上述結果說明，被調查農民工不愿退出宅基地最大的顧慮還是退出宅基地后的生活保障和補償問題。

四、農民工退出農村宅基地的利益訴求

本次調查設計了多種宅基地退出補償方式供被調查農民工選擇，具體包括貨幣補償、住房補償、獲得城鎮社保、提供就業保障、獲得職業技能培訓，被調查對象可選擇多個補償方式。調查結果顯示，在供選擇的5種補償方式中，被調查農民工選擇較多的是貨幣補償、住房補償、獲得城鎮社保和提供就業保障，分別占樣本總數的90.8%、70.4%、69.4%和53.9%，表明被調查的農民工最為關心的還是退出宅基地后的經濟補償、住房保障、社會保障及就業等關系自身及家庭切實利益的民生問題。可見，農民工退出宅基地的利益訴求主要有以下幾個方面。