基于大樣本調研的農村土地承包經營糾紛化解對策

夏英 張瑞濤 曲頌

摘 要：近年來，農村土地承包經營糾紛呈現上升趨勢，摸清農村土地承包經營糾紛狀況成為當前土地確權過程中亟須解決的重大問題。歷時三年（2013—2015年）對東、中、西部多個省（區）不同類型農戶土地糾紛現狀的調研發現，區位關系、經濟水平、政策及鄉規民俗等是導致我國農村土地經營糾紛的主要原因；土地糾紛發生率在10%以內是大概率事件，且農戶之間分布較為分散，各地區土地糾紛發生率存在差異，解決途徑仍以自行調解和村委會調解為主。為此，需扎實做好農村土地經營管理基礎工作，完善土地制度和農民利益保障機制，并進一步推動村民自治和強化仲裁渠道作用，為預防和化解農村土地承包經營糾紛保駕護航。

關鍵詞：農村土地承包經營糾紛；土地糾紛發生率；土地確權；糾紛化解

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）03-0038-07

在工業化、城鎮化和農業現代化發展多重動力推動下，我國農村土地呈現加快向非農領域轉移和土地承包經營權加快流轉的演化態勢。與此相伴，國家陸續出臺各項惠農政策，在一定程度上緩解或對沖了農業比較利益下降產生的不利影響，提升了土地價值和農民對土地附加利益的追逐。在此背景下，發生的土地糾紛逐漸增多，但長期以來農業管理部門對土地糾紛的基本情況不甚了解，特別是從2013年國家開始實施土地承包經營權確權頒證工作以來，一些潛在的土地矛盾以及歷史遺留問題有重新浮現的苗頭。個別地區、一定時期農村土地糾紛呈現持續上升趨勢，成為農村社會治理的風險對象，也成為農村基層管理的重點和難點。

為了摸清土地糾紛的數量、特點、分布規律和產生原因，以及在新形勢下如何及時有效化解土地承包矛盾糾紛，農業部委托中國農業科學院課題組對有關土地糾紛展開跟蹤調研。①課題組歷時三年（2013—2015年），針對東、中、西部多個省（區）、不同類型農戶開展了關于農村土地承包經營糾紛專項的連續調查研究，調研內容包括土地承包經營、流轉、確權及征占情況，以及承包經營中的糾紛發生情況。歷時三年的持續調研是一個循序漸進、層層深入的過程，從最初摸清我國農村土地承包經營糾紛實際情況，發現相關影響因素；到了解土地確權試點地區總體土地糾紛發生情況，探究發生土地糾紛的原因；再到結合農村土地確權全面推進和農業經營方式升級的大背景，以及前兩年的研究基礎，深層次挖掘我國農村土地糾紛發生的原因，進一步探討解決農村土地承包糾紛的對策建議，為相關部門及時防控、化解農村土地承包經營糾紛，實現和維護農村社會穩定，構建和諧社會，提供了數據支持和科學決策依據。

一、調研樣本與方法概述

歷時三年的農村土地承包經營糾紛的調研以問卷調查為主，座談方式為輔，問卷調查采用的是多階段分層抽樣方法。首先，根據我國東、中、西部地區分類和經濟發展水平確定樣本省。其次，分別從每個樣本省中確權試點縣（市）和非確權試點縣（市）各抽取一個樣本縣（市）確定為樣本縣。最后，每個縣（市）隨機選取三個（鄉）鎮，各（鄉）鎮原則上選取兩個村，各樣本村至少隨機選取2—3名村干部和15戶農戶，對所確定樣本分別進行村級和戶級水平調研。其中，在確定樣本戶的過程中對規模種植戶和普通種植戶在村級按3∶5的比例抽取，以提高樣本的精準性和有效性。

2013—2015年，調研樣本量和范圍逐年擴大，提高了調研結果的準確性和可靠性。調研樣本范圍橫跨東西部、縱及南北方，幾乎覆蓋我國所有典型省份。三年抽取的樣本省份相同又略存差異，后一年抽取的樣本省，一般在前一年的基礎上起先優化，既有同省的面上擴展，也有不同省的面上擴展，目的在于：一方面是從兩個層面擴大樣本量；另一方面是提高樣本的密度、可靠性和有效性。樣本量由2013年的18個村、450戶農戶擴大到2015年的190個村、1911戶農戶，大大提高了實證研究結果的可靠性。

二、我國土地承包經營糾紛的基本現狀

1.我國農村土地糾紛發生率

我們對農村土地承包經營糾紛發生率采用兩種計算方式進行界定：第一，農村土地承包經營件數糾紛發生率=發生承包經營糾紛的件數/全部件數；第二，農村土地承包經營戶數糾紛發生率=發生承包經營糾紛的戶數/全部戶數。其中第一個土地糾紛發生率是為了了解土地糾紛發生可能性的大小，結合件數糾紛發生率和戶數糾紛發生率是為了了解土地糾紛在農戶家庭發生的集中度。

第一，從總體來看，可以推測全國范圍土地承包糾紛發生率保持在10%以內是大概率事件。根據調研訪談經驗，可認為糾紛的發生情況總體并不普遍。2013—2015年三年跟蹤調研發現我國土地經營糾紛發生率分別為7.2%、7.97%和9.35%，均在10%以內。以全國2.3億農戶計算，那么目前我國農村土地承包經營糾紛數量大致為1656萬件到2150.5萬件。詳見表1。

第二，從區域來看，各省之間差異較大；同一省份因時間變化，糾紛發生率也不同。按照發生率低于5%、趨于平均水平和發生率高于10%將調研樣本省份分為三類，其中發生率低于5%的省份包括四川（2013年）、河北（2014年）和浙江、河南、江蘇（2015年）；發生率高于10%的省份包括江蘇（2013年）、吉林、陜西（2014年）和黑龍江、四川、吉林（2015年）。其中，2015年吉林農村土地承包糾紛發生率高達22.6%，黑龍江農村土地承包經營糾紛發生率為17%；2013年江蘇農村土地承包糾紛發生率為12.8%。

同一省份不同年份之間土地糾紛發生率也存在差異。2013—2015年江蘇農村土地糾紛發生率逐年下降，由2013年的12.8%下降到2015年的3.2%；吉林、四川和山東呈上升趨勢，但山東上升幅度較小，仍處于全國平均水平（由5.43%上升到9.1%），吉林和四川上升幅度較大，分別由6.47%和2.4%上升到22.6%和11%（詳見圖1）。各省糾紛發生率相差懸殊的原因可能是，吉林省作為農業大省，人均耕地多，農民的收入來源以農業生產為主，因而特別重視土地經營，容易因土地問題引發矛盾或糾紛，而非農產業發達、人均耕地較少或土地產出較低的省份，一般的土地問題不足以引發明顯糾紛，因此發生率相對低些。

第三，基于戶數糾紛發生率來看，有7%—8%的農村家庭曾經發生過土地糾紛，但結合件數發生率，統計結果顯示糾紛在農戶中比較分散。從表2可以看出，2014年在1242戶有效樣本中，共發生糾紛件數99起，涉及95家農戶，也就是說，每100戶農戶中，有7—8戶發生或者曾經發生過農村土地承包經營糾紛；或者100戶農戶中約發生8件土地糾紛事件。2015年土地糾紛發生率為6.75%，每100戶農戶中，大致有7戶發生或曾經發生過農村承包經營土地糾紛，與2014年統計結果基本一致。通過對2014—2015年數據分析還發現農村土地經營糾紛在農戶中比較分散，很少出現一戶發生很多件糾紛的情況，這意味著發生的土地糾紛強度相對較弱。同時也意味著，解決農村土地承包經營糾紛問題的重點并非只是關注個別重點戶，而應該基于制度改革和創新，從面上徹底解決糾紛存在的根源，提高政策瞄準率。

2.我國農村土地糾紛發生類型

第一，我國農村土地糾紛類型主要集中在承包經營糾紛、流轉糾紛和征占糾紛三個方面。從土地糾紛的比重可以看出：承包經營糾紛最多，約占到糾紛總件數的1/2；其次是征占糾紛，約占糾紛總件數的1/3；流轉糾紛相對較少，約占糾紛總件數的1/5。其中，承包經營糾紛比重呈逐年上升趨勢，且承包經營糾紛在各年所占比重最大；征占糾紛所占比重呈逐年下降趨勢，由2013年的51.35%下降到25.39%；流轉糾紛呈現小范圍波動趨勢。

第二，從各類糾紛發生比率來看，征占事件發生糾紛的比率最大，流轉糾紛次之。2014年調研發現：調研中有144戶農戶的土地被征占過，征占事件共發生159次，其中24戶發生過糾紛，共發生糾紛25起。征占糾紛發生率為15.7%。發生過土地流轉的503個樣本戶中，產生流轉糾紛的只有22戶，比例為4.4%。

第三，從解決糾紛方式來看，調解是解決農村土地糾紛最主要的途徑，法院起訴和仲裁調解發揮補充作用。從現有途徑看，農村土地承包經營糾紛的解決渠道包括：調解、仲裁、訴訟三種途徑，而調解分為自行調解、村委會調解和鄉鎮調解三種方式。調研結果表明，樣本農戶主要通過自行調解和村委會調解兩種方式解決農村承包經營土地糾紛問題。從表3可以看出，2014年和2015年兩種方式解決土地糾紛的比重分別達到46.67%、36.67%和25.16%、71.38%，其他解決方式如鄉鎮調解、仲裁調解和法院起訴僅分別為16.67%和3.45%。訪談中了解到，村民和村組干部多不愿將爭議上升到鄉鎮及以上層面，他們認為鄉鎮及以上層面的仲裁會將矛盾無謂地夸大，造成不必要的麻煩，也傷及鄰里間的感情。這意味著，在廣大農村，鄉民內部、地方官民傳統的調解方式仍是解決鄉村土地糾紛的最主要方式，如能充分利用鄉民之間傳統相鄰關系和基層村干部與鄉民之間相互了解的半官方協調方式，將有助于提高糾紛解決的質量。

2015年調研發現，綜合運用多種解決方式使得88%以上的土地糾紛已被調處化解，僅有約12%的糾紛尚未得到妥善處理。

三、我國土地承包經營糾紛的原因分析

1.區位關系與地形地貌導致土地糾紛呈現不同特點

區位特征與地形地貌對土地糾紛的產生有顯著性影響，或存在弱相關，或存在強相關。例如，吉林遼源市西安區和龍山區位于城鄉接合部，人口密度高，土地增值潛力大。因此，該地區土地權界難度較大，土地問題敏感，在土地承包資料缺失或不清、家庭人口變動，以及政策導向不明或政策發生變動的情況下，容易引發糾紛問題。據遼源市負責確權任務的農經站官員透露，其確權工作的實際推進原則是謹慎穩妥，絕不比其他地區搶先行動。又如，安徽省南部丘陵山區水田自然分界物明顯，由四至不清導致的土地糾紛數量較少，而在北部平原旱地產生此類糾紛的數量就較多。實際上，這種情況在新疆、內蒙古等類似地形地貌的地區同樣存在。再如，河北尚義縣大柳溝村屬于壩下地區，人均土地面積相對較少，加上經濟較為落后，土地糾紛程度相對較輕；而河北張北縣處于壩上地區，人均土地面積較多，且水澆地少、土地貧瘠，導致二輪承包時自愿不要土地的情況大量存在，因此現在回來要地引發的糾紛程度較重。

2.經濟水平是導致土地糾紛產生的直接原因

社會經濟的發展，農村土地效益的提升，會加速土地糾紛的形成。近年來，隨著農村經濟體制改革的不斷深入，國家對“三農”投入的絕對規模不斷增長，農業綜合開發投入力度也不斷加大，使得農村土地增值明顯。并且城鎮化進程的加快，使得建設用地和農業用地的矛盾日益突出，導致農村土地一定程度的升值，特別是城市郊區的土地價值呈百倍、千倍的增長。土地效益增加給農民帶來了巨大的實惠和誘惑，農民對土地有了新的認識，對土地的欲望不斷增強，開始認真對待土地權屬問題，引發了一系列的土地糾紛。

3.相關政策變動與落實錯位是糾紛產生的根源

相關政策的變動與落實錯位易導致承包經營糾紛、征占糾紛和流轉糾紛，其中政策變動是承包經營糾紛和征占糾紛產生的主要根源。

第一，現有土地承包經營糾紛有相當一部分是由二輪承包遺留問題造成的。一是一些鄉村二輪承包工作不規范，土地承包權屬不清或確權不準，造成承包地與合同或登記檔案嚴重不符，再次確權時引發后續糾紛。二是很多地區在二輪承包之后多次調整土地，實際的土地承包關系已經較二輪承包記錄發生極大的事實改變引發的糾紛。三是部分鄉村不按政策規定為農戶調整承包地，若嚴格堅持以二輪承包為基礎，易引起糾紛。

第二，現行土地政策與鄉規民俗相沖突致使土地糾紛異常復雜。為了穩定土地產權、防止土地頻繁調整而實現土地的可持續利用，強調實行土地承包經營權“30年不變”，要“增人不增地、減人不減地”，同時發給農民土地承包經營權證，并簽訂書面承包合同。但實際中，由于農戶人口的自然增減，退耕還林或土地征收等原因，逐步形成了“有人無地種”和“有地無人種”的局面，加之農民傳統觀念最看重的是公平，最終導致對土地的頻繁調整，易出現糾紛。

第三，“土地紅利”的大幅度增加是土地糾紛增多的直接原因。一是國家推行二輪承包時土地仍然收取農業稅費，繁重的稅費負擔使得一些農民自愿放棄土地，村委會將放棄的土地另行發包給他人，但幾年之后，國家取消農業稅費，還給予種地農民各類農業補貼，形成“土地紅利”，土地效益增加給農民帶來了巨大的實惠和誘惑，這部分當時自愿放棄土地的農戶返鄉要地，由此引發土地糾紛。二是隨著我國工業化和城鎮化進程的推進，大量的農村土地被征占轉為非農業用地，被征土地進入市場后，以招標拍賣掛牌或協議出讓方式得到的土地價格高，而被征地農民獲得的安置補償標準偏低，于是就出現了“低征高賣”的現象。由此，土地增值空間的提升直接導致政府與農民之間的利益矛盾激化，征占糾紛日益突出。

4.“三權分置”可能激發潛在的土地糾紛

“三權分置”的核心要義是穩定承包權、放活經營權，在這個過程中土地經營權的流轉（土地流轉）和承包權的確權（土地確權）可能激發潛在的土地糾紛。近年來，隨著土地規模經營的大力推進，農戶承包地變動明顯活躍，表現為承包地經營權的轉出和流入。雖然調研數據顯示流轉糾紛實際發生率通常不高，但我們注意到，在流轉不同階段也會出現一些影響順暢交易的問題。例如搜尋與談判階段的非自愿流轉、與對方溝通困難、村集體或政府不當干預、土地承包權屬不清等一些潛在問題也容易引發土地糾紛。另外，由于缺乏法律意識、契約意識，在土地承包和土地流轉過程中，村民之間不遵守相關的法律規定和程序，一般只是口頭約定，為后續糾紛的發生埋下了隱患。一旦雙方發生糾紛，口說無憑，很難處理。

目前確權登記試點都是選擇基礎條件較好、矛盾糾紛較少、情況較為單一明朗的地區，因此，矛盾糾紛并未在數量上出現人們所擔心的那樣明顯上升或大量爆發的情況。但調研中大家也反映，很多地區情況十分復雜，歷史遺留問題難以解決，隨著確權工作的深入開展，糾紛顯化的可能性很大。例如，由于土地權屬檔案資料遺失或本來就沒建檔等原因，很難按現有的新政策和制度來確權，導致土地權限模糊不清而帶來許多意想不到的矛盾和沖突。

5.土地糾紛產生的其他原因

除了上述原因，其他因素如鄉規民俗、農民思想意識等也可能產生土地糾紛。調研中基層干部反映，一些特殊的土地糾紛也根源于農村習俗。例如，“倒插門”女婿、已經出嫁的女兒、離婚婦女、大中專學生因上學戶口遷出和畢業后戶口遷入等特殊情況，當事人是否有資格獲得或繼續擁有承包地，不同地區則有不同的習俗。這些習俗受到農民廣泛接受和遵守，很多時候這種傳統習俗在當地的控制力甚至大于正式的法律制度。同時農村社會相對封閉，教育程度落后，法律資源匱乏，使得農民這個群體從整體上看，法律意識比較淡薄，反而農村的一些“潛規則”“土政策”在當地大行其道。由于缺乏法律意識、合同意識，在土地承包和土地流轉過程中，村民之間不遵守相關的法律規定和程序，違法違約現象嚴重，為后續糾紛的發生埋下了隱患。

四、化解我國農村土地承包經營糾紛的對策

本研究根據調研實際情況，以及我國農村土地糾紛的特征及產生的原因，現提出如下幾個方面的政策建議：

1.扎實做好農村土地經營管理的基礎工作

首先，農經系統干部隊伍和村集體經濟組織要起到應有作用。通過調研發現處理糾紛的工作人員大多存在法律基礎知識缺乏，受訓時間短、范圍窄等問題，難以滿足農村土地糾紛調解的需要。增強農經系統干部隊伍的作用，一是農經系統招聘具有法律基礎人員；二是組織安排具有豐富調解糾紛經驗的工作人員對糾紛調解員進行培訓。村集體經濟組織對本村的情況較為熟悉，要充分發揮其作用，一是村集體經濟組織要充分了解本村的土地流轉等詳細情況；二是積極成為村民和政策之間溝通的“橋梁”，發揮好中介作用。

其次，抓好二輪農地延包、穩定承包關系。正視農地承包現狀，對各地二輪承包時的遺留問題重新進行排查摸底，對混亂錯雜的農地承包關系進行全面清理，分類處理，強化合同意識，未訂立農地承包合同的及時補訂，未發放承包經營權證的及時補發。對尚未進行二輪農地承包的機動地，要本著尊重歷史、穩定承包關系的原則，出臺統一的政策，界定承包對象和農地，統一計量標準，按照有關法律法規進行發包，訂立二輪農地承包合同，核發新的農村土地承包經營權證書等，保障農民長期穩定的農地承包經營權。

最后，盡快解決農戶承包地塊面積不準、四至不清、位置不明等問題。要對農戶農村土地承包經營權證書的持有、農地承包臺賬、農地流轉臺賬和農地流轉合同的簽訂等進行全面督查；凡農地經營權證內容不實者，按照《農村土地承包經營權證管理辦法》的規定，及時做好變更、換發、解除、注銷、回收等工作。

2.完善土地制度和政策頂層設計

對現行法律法規與新形勢、新政策不符合部分加以修改完善，以保持政策變化一定的連貫性和系統性。一是政策應有統一、明晰的頂層設計，避免政策“碎片化”以及政策之間相互沖突。我國農村土地制度和政策歷經多次變遷，相關法律法規和政策文件在一些問題的規定上存在沖突或漏洞，相關法律法規和政策的不規范、不健全造成許多難以調處的土地糾紛。如《土地管理法》規定土地撂荒兩年即可以收回土地，但《土地承包法》規定在承包期內不得收回承包地；再如對于農村土地承包經營糾紛的處理，由于農業系統缺乏強制執行力，雖然高法司法解釋認為法院應該受理相關糾紛，但地方法院并不執行。因此，未來政策設計需要加強連貫性和系統性。二是未來政策設計應保持一定的前瞻性。調研發現，農村很多土地承包經營糾紛是由于承包或流轉不規范所導致的，例如缺乏合同文本或相關工作記錄等，加之農村信息化條件落后，影響農村土地工作的順利和規范開展，由此造成了一部分土地承包經營糾紛，這需要農村相關政策的設計和制定具有一定的前瞻性。

3.構建制度化的農民利益表達機制

糾紛的本質是利益的不平衡。農民缺乏合理有效的利益訴求和表達機制，是導致農村土地糾紛甚至群體性事件的重要原因之一。建立制度化的利益表達機制，有利于引導農戶以理性、合法的形式表達利益訴求，可以有效避免糾紛和妥善處理糾紛。構建制度化的農民利益表達機制，可以從以下幾個方面入手：一是依法規范農民利益表達。以法律規范農民與其他土地利益群體的溝通、協調等程序，把利益表達納入制度化軌道。二是進一步完善村民自治。村民自治是目前我國農民政治參與的最主要途徑，應在實踐中進一步完善和創新村民自治形式，參考借鑒一些地區較好的做法，例如，村民代表設崗定責制度、村民代表民主議事“雙票”制度、社會中介組織參與村級財務管理制度等。三是發展農民中介組織，積極培育農村經濟合作組織、專業協會等，培育農民利益表達的“代言人”。四是建立農村社會協商對話機制，表達民意、解釋政策、提供決策，發揮民意和政策相互上通下達的作用，并把該對話機制作為農民利益表達的一種基本形式進行規范化和普遍化。

4.進一步推動村民自治，加強正式和非正式治理機制的有機結合

完善的農村村民自治制度有望解決農村基礎設施公共投入不足、村干部工作激勵不足的問題，也有利于通過高效的民主決策，靈活調整土地承包關系以緩解人地矛盾。多個省份的調研都發現當前的村民自治制度還過于孱弱，難以有效發揮作用，新式的民主決策機制還有待于磨合，與農村長久以來形成的村務問題處理方式難以吻合，這不利于農村土地確權過程中土地矛盾的解決。因此，既要完善三權分置的土地承包經營制度，進一步推動農村土地契約關系的法治化，為土地承包和流轉提供明確的行為參考和權利邊界，還要賦予基層治理方式更多的靈活性，在土地權利調解方面發揮鄉土社會熟人關系的積極作用。

5.強化仲裁渠道化解土地承包經營糾紛的功能和作用

仲裁作為一種居中裁決的糾紛解決機制，具有公正、高效、便民化解糾紛的優勢，將成為化解農村土地承包經營糾紛的主渠道。同時，農村土地承包經營糾紛日趨復雜、難度日趨加大，單靠仲裁難以有效穩妥化解，而且仲裁作用的發揮也需要其他部門的支持與配合。因此，建議構建一種以仲裁為核心、以仲裁外其他糾紛解決機制為依托的多形式、多層次、多渠道相互銜接補充、相互協同互動的多元化農村土地承包經營糾紛解決機制。詳見圖2。

第一，加強仲裁機構與法院的裁審對接。仲裁機構與法院銜接不暢一直是影響仲裁裁決效果和公信力的一個重要因素。加強裁審對接，對增強仲裁執行力、妥善處理農村土地承包經營糾紛關系重大。首先，建議做好三方面銜接。一是仲裁與法院在受理案件范圍方面的銜接。仲裁受理案件范圍較法院寬泛，建議法院適當擴大案件受理范圍，真正落實司法最終原則。二是仲裁與法院在程序上的銜接。仲裁不是訴訟的前置程序，對于屬于法院受理的土地承包經營糾紛，法院應予受理；對于生效的仲裁裁決、先予執行及財產保全申請，法院應當及時執行。三是仲裁與法院在法律適用方面的銜接。由于土地承包立法相對滯后，加之土地糾紛政策性強，因此仲裁審理案件難免在審理法律依據不足的情況下以政策文件為依據，因此，法院不宜以仲裁裁決缺乏法律依據為由簡單地撤銷，建議規定在沒有明確法律依據情況下，符合當前相關政策的裁決一樣具有法律效力，法院給予依法執行。其次，建議建立四項制度，建議仲裁機構與法院建立疑難案件研討制度、裁審開庭互聽制度、裁審評判認定制度、共享裁判文書制度，有效整合仲裁和司法的資源與優勢，降低仲裁裁后訴訟率，保證糾紛案件裁審結果具有一致性，提高裁審質量，提高仲裁工作的公信力和權威性。

第二，加強仲裁機構與縣級政府、村集體經濟組織的調裁對接。農村土地糾紛發生在基層，具有很強的地域性和家族性，村鎮和縣級政府是最貼近糾紛及當事人的機構，具有熟悉當地社情、了解糾紛發生背景、熟悉當事人、理解當地村規民約和傳統習俗等優勢，仲裁機構應與縣級政府、村集體經濟組織積極配合，一方面充分發揮它們調解糾紛和行政處理糾紛的網絡優勢，另一方面提高仲裁工作調查取證等工作環節的效率，促進仲裁作用發揮。

第三，加強仲裁機構與相關部門及社會團體的聯動配合。具體包括如下幾個方面：一是進一步加強仲裁機構與婦聯協調合作，妥善處理婦女權益類糾紛。建立仲裁調解與婦聯調解銜接機制，充分利用婦聯的優勢，提高婦女土地權益類糾紛的裁決效果。二是進一步加強仲裁機構與信訪部門協調合作，提高調處糾紛效率。信訪部門作為一個集受理案件和調解案件于一身的機構，在廣大農民群眾心中具有重要分量，仲裁機構應與信訪機構在工作程序、內容等方面協調配合。例如：信訪部門將農村土地承包經營糾紛案件及時轉交仲裁機構；對不服仲裁裁決的應引導到法院起訴，信訪部門不予受理；對已有仲裁處理意見的信訪案件不予受理等。把農村土地承包經營糾紛信訪案件納入仲裁解決的法制化程序。三是進一步加強仲裁機構與國土部門協調合作。國土部門負責村集體土地的勘界和劃界，負責調處農村土地權屬類糾紛，而農村土地承包經營糾紛仲裁工作需要在地界明晰的情況下才可以調處具體的承包經營糾紛，因此，應加強仲裁機構與國土部門的協調配合。四是進一步加強仲裁機構與林業部門協調合作。一方面，一些土地承包經營糾紛涉及林地，必須與林業部門協調處理；另一方面，一些地區屬于農林區，林業部門可以承載農村土地承包經營糾紛，因此仲裁機構必須與林業部門協調配合。

第四，構建聯席會議制度，促進銜接機制順利實施。構建仲裁機構與相關政府、部門、組織的聯席會議制度，通過聯席會議制度，共同建立本地區糾紛調處機構之間的有效銜接機制，研究銜接工作中遇到的問題和困難，分析、排查本地區各類農村土地承包經營焦點性、群體性糾紛，共同向有關部門提出防范性措施和意見。從而實現仲裁機構與其他部門之間協調、溝通和指導工作的常態化，有效促進機構之間、部門之間銜接機制的順利運行。

注釋

①本文調研數據均為農業部委托的“我國農村土地承包經營糾紛狀況調研”課題調研數據，調研期限為2013—2015年，2016年提交完成課題，由于結題、上報成果等原因，延遲了研究成果的發表，因此本文數據僅為2013—2015年數據。

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責任編輯：澍 文