汕頭市“創文”的意義、形勢與策略

李家才

（汕頭大學法學院公共管理系，廣東 汕頭 515063）

“創文”是“創建全國文明城市”的簡稱，它是指各城市自愿按照《全國文明城市測評體系》的要求，以獲得“全國文明城市”榮譽稱號為目標而開展的城市文明創建活動。全國文明城市每三年評選一次，從提名參選城市中經測評產生。

《全國文明城市測評體系》事實上已成為城市管理的指揮棒，“創文”已成為提升城市管理的發動機，對城市管理有巨大影響。汕頭市目前正在轟轟烈烈地開展以“創文”為抓手的強化城市管理大行動，目標是于2017年年底成為全國文明城市評選的提名參選城市，繼而力爭通過2020年年底的評選，獲得“全國文明城市”稱號。“創文”已經為汕頭帶來一系列新氣象，并且將繼續充當推進汕頭振興發展的有力引擎。汕頭“創文”也面臨一系列軟硬件的限制，迫切需要攻堅克難和砥礪前行。本文試圖闡明汕頭市“創文”的重大意義，分析汕頭市“創文”的形勢，并提出有助于汕頭市“創文”成功的策略與任務。

一、“創文”是振興汕頭的重要抓手

全國文明城市的評選標準很嚴格，“創文”注定是一項艱難的事業。“創文”是城市提升市民文明素質和社會文明程度，繼而提高城市品位和整體發展水平的重要機遇。“創文”既是對汕頭市政府和市民的嚴峻考驗，又是汕頭新一輪大發展的強大推進器。

（一）“創文”是一場城市管理硬仗

“全國文明城市”是由中央文明委評選并授予的綜合性、等級最高的城市榮譽稱號。全國文明城市的評選標準既包羅萬象又非常嚴格，其評選方法幾乎完全客觀化，評選結果完全量化。

《全國文明城市（地級以上）測評體系（2015年版）》由12個測評項目、40項測評指標、90項測評內容、188條測評標準構成。12個測評項目含理想信念教育、社會主義核心價值觀建設、培育文明道德風尚、廉潔高效的政務環境、公平正義的法治環境、誠信守法的市場環境、健康向上的人文環境、有利于青少年健康成長的社會文化環境、舒適便利的生活環境、安全穩定的社會環境、可持續發展的生態環境和長效常態的創建工作機制。[1]測評數據采取網上申報、實地考察、問卷調查3種方式采集，其中的問卷調查包括入戶調查和隨機街坊兩種方式。

表1僅列出測評指標“Ⅱ-25市民文明素質”的測評體系，略去同一測評項目（Ⅰ-7健康向上的人文環境）下“Ⅱ-21國民教育”“Ⅱ-22科學普及”“Ⅱ-23民族團結進步”“Ⅱ-24現代公共文化服務體系建設”等測評指標及其測評內容、標準、方法。

表1 全國文明城市（地級以上）測評體系（節選）[1]

全國文明城市評選競爭激烈，首先需要經過競爭性提名才能取得參選資格，而每次評選大約只有1/4的參選城市過關。因此，獲得“全國文明城市”稱號極其艱難，只有創建崇德向善、法治彰顯及舒適宜居的城市風氣和環境，才是入選全國文明城市的不二法門。

（二）“創文”是汕頭再騰飛的重大契機

根據“文化-制度-器物”關系理論，文化（思想道德觀念）是一個社會共同體的精神內核，制度（行事規則）是文化的外化，而器物（生產手段與產出）是文化與制度的共同產物[2]。也就是說，如果把文化與制度看作社會共同體的精神文明狀態，而把器物看作物質文明狀態，那么精神文明狀態決定物質文明狀態[3]。當然，物質文明具有相對獨立性，它會反作用于精神文明——盡管這個過程可能是緩慢的。總之，精神文明是物質文明的重要支撐，只有構建先進的精神文明，物質文明先進成果才是穩固的，社會轉型才能宣告成功[4]。

1980年代中期至1990年代中期，汕頭利用經濟特區的政策優勢，曾經歷一個快速發展階段。但此后的汕頭迅速跌落，陷入長達20年的衰退期。其間，汕頭的經濟發展乏善可陳，城市面貌陳舊、破敗，城市秩序混亂，干部群眾信心銳減、精神低落。汕頭發展勢頭的這次大逆轉，其實源于地域性的文化心理缺陷和正式規則制度失效：唯利是圖，藐視公德；法治觀念淡薄，精于投機取巧，以鉆政策空子和踐踏正式規矩為榮；潛規則盛行，人情大于規矩，權力大于法律。振興汕頭理所當然地需要從器物（物質文明）、制度、文化等三方面全面發力，而“創文”恰恰為汕頭提供了這樣一個重大契機。

汕頭“創文”就是要全面對標《全國文明城市（地級以上）測評體系》（以下簡稱“《測評體系》”），把《測評體系》作為城市治理的指南，這樣做的結果必然是汕頭精神文明和物質文明程度的大提升。首先，綜觀《測評體系》可以發現，它的測評標準主要用來評價“社會主義核心價值觀與文明道德風尚”、“體現法治精神的制度規范”和“舒適宜居的城市環境”等三個方面。也就是說，《測評體系》對城市在文化、制度、器物（精神文明與物質文明）等方面都提出了高要求。其次，《測評體系》中的測評方法（網上申報、實地考察、問卷調查）用來考察城市治理有沒有好的“規矩”（網上申報）、有沒有按規矩行事（實地考察、網上申報、問卷調查）、行事的實際效果如何（實地考察、問卷調查）。也就是說，《測評體系》力圖對每個測評內容開展全鏈條考察。綜上所述，《測評體系》是一個關于城市文明程度的橫向到邊、縱向到底的考核體系，幾乎沒有為投機取巧、弄虛作假留下空間。汕頭既然敢于提出成為全國文明城市的目標，并正在積極開展艱苦、扎實的創建工作，那么汕頭再騰飛還會遠嗎？

二、汕頭“創文”的形勢

2016年5月，新一屆汕頭市委、市政府提出“創文強管”口號，正式開啟了汕頭創建全國文明城市的大幕。一年多來，汕頭市采取了力度空前的“創文”措施，雖然取得了巨大成就，但是也遇到了嚴峻挑戰，“創文”在艱難中前行。

（一）汕頭“創文”的主要舉措

盡管汕頭的“創文”措施豐富多彩，但其重點卻非常清晰。第一，拆除違章建筑，清理占道經營。這是汕頭“創文”最激動人心的重頭戲，并且為其他后續“創文”活動開辟了道路。截至2017年4月，全市共組織人力約453.5萬人次，拆除違章建筑物約42.7萬處、違規搭建高腳屋約1341處，清理亂擺亂賣行為約74.6萬宗[5]。第二，拓通、改造城市道路，改造農貿市場，建設公園綠地，修復歷史街區和歷史建筑。第三，整頓交通秩序，嚴厲查處機動車違章駕駛。第四，開展集中審批、集中攻關、集中突破等“三集中”活動，營造法治化、國際化、便利化的營商環境。第五，啟動以“崇德尚法、為民擔當、創新實干”為主題的公共部門作風建設年活動，懲治公職人員腐敗和慵懶散。

（二）汕頭“創文”的成效

汕頭市委、市政府領導班子敢于擔當，以頑強的作風推進“創文”，聚焦于強化城市管理和加快城市基礎設施建設，汕頭城市秩序和城市面貌得以快速改觀，社會正能量開始凝聚，“創文強管”逐漸深入人心。據汕頭廣播電視臺開展的民意測評顯示，市民對“創文”的知曉率達97%，滿意率和基本滿意率達90%[6]。根據汕頭政協2017年4-5月份的網絡調查，支持“創文”、愿意參與“創文”的汕頭市民比例達98.8%，比2016年6月份（93.6%）提高5.2個百分點[7]。

汕頭“創文”鼓舞了汕頭干部和群眾的信心和士氣，為汕頭全面振興發展提供了不竭的精神動力[8]。汕頭“創文”營造的良好營商環境，吸引華潤、招商局、中交建、騰訊、比亞迪、中海信等一大批國內外知名企業紛紛搶灘汕頭。在“創文”春風的吹拂下，汕頭市華僑試驗區、國家級高新區、臨港經濟區等三大平臺建設初見成效，經濟發展勢頭強勁。

（三）汕頭“創文”的挑戰

目前汕頭“創文”已經進入深水區，開始遇到難啃的硬骨頭：城市公共服務設施缺口大；社會風氣問題突出；經濟發展和人均收入水平偏低。首先，市區路網不完善，沒有城市快速路，立體交通設施稀少，不少斷頭路尚未打通；其次，公共交通發展滯后，公交車數量偏少，公共交通分擔率偏低，沒有快速公交，沒有城市軌道交通；第三，市區停車位嚴重不足，車輛亂停亂放禁而不止；第四，城市交通秩序混亂，泛濫成災的無牌無證摩托車和電動自行車橫沖直撞，行人亂穿馬路[9]；第五，市區建筑物密度高，公共運動休閑場地遠遠不能滿足需求；第六，城市建成區黑臭水體大量存在，水污染治理任務繁重，可持續發展的生態環境尚未實現；第七，公權力部門辦事看重人情關系，規避制度規范的風氣根深蒂固，公平正義的法治環境、廉潔高效的政務環境建設困難重重；第八，市民公德意識差，法律觀念淡薄，培育文明道德風尚和誠信守法的市場環境任重道遠；第九，人均GDP水平、城鎮居民人均可支配收入低于本省同類城市平均水平，也低于全國平均水平。

三、汕頭深化“創文”的策略

汕頭必須迎難而上，持續深化“創文”工作。汕頭深化“創文”的近期重點應該是創建舒適宜居的城市生活環境，中遠期的重點是塑造崇德向善、法治彰顯的社會風氣。另外，加快發展地方經濟和持續改善民生是汕頭“創文”成功的根本保障。

（一）創建舒適便利的生活環境

1.補齊道路交通設施短板。汕頭市道路交通設施不完善是交通秩序混亂和城市公共交通落后的主要原因。汕頭市的道路交通設施欠賬太多，需要加緊補齊短板。汕頭近期應當將泰山路、黃河路、金鳳路改造為城市快速路，并抓緊建成牛田洋快速通道。汕頭中期內應當將金砂路、海濱路—中山東路改造為東西向城市快速路；將天山南路、東廈路改造為南北向的城市快速路。汕頭近中期內應當完成金砂路西延段、天山路西延段、黃河路東延段等道路工程，打通嵩山北路斷頭路，以初步完善城市路網。汕頭應當在中心城區交通擁堵且事故多發的關鍵路口，大批量建設跨線橋、互通立交橋、下沉式隧道、行人過街天橋等立體交通設施。

2.解決停車難問題。解決汕頭中心城區亂停車問題，既要加大查處力度，更要解決停車難問題。停車難既是因為停車場短缺，也是因為管理不當——路內停車位太少，且幾乎完全免費。因此，汕頭既應該加快收費性露天停車場和地下停車場建設，又應該適當增加劃設路內停車位并盡可能實施收費管理，以增加停車位供給和減少停車需求。

3.優先發展公共交通。汕頭需要確立公交優先的發展思路，大幅度提高公共交通的出行分擔率至《測評體系》的滿分標準——大于20%。汕頭公共交通落后與摩托車和電動自行車泛濫是互為因果的，打破惡性循環的關鍵措施是，近期內大幅度增加公交車線路和班次，將大部分線路的公交車運行間隔嚴格控制在10分鐘以內；中遠期內大力發展BRT快速公交和城市軌道交通。

4.增加公共運動休閑空間。《測評體系》要求，城市每個街道擁有晨晚練體育活動點5個以上，人均體育場地面積大于1.08平方米。《測評體系》關于建成區綠地率的滿分標準是大于31%，其關于人均公園綠地面積的滿分標準是大于8平方米。汕頭市既應當在新增建設用地規劃建設中留足公共運動休閑空間，又應當在建成區實施拆遷改造，大量興建公園綠地和公共體育運動設施。

5.治理黑臭水體，打造河流岸線景觀帶。是否消除建成區黑臭水體關乎汕頭城市形象和市民生活質量，也關乎汕頭“創文”成敗。為此汕頭市既要大力加強環保監督執法，又要加快污水收集、處理設施建設，還要全面實現生活垃圾定點投放、分類收集和定時清運，爭取城市生活垃圾無害化處理率達到大于95%的《測評體系》滿分標準。

目前，流經汕頭中心城區河流的兩岸，基本處于被侵占、截斷或者未加改造的荒廢狀態。汕頭市應當充分認識到市區河流岸線其實是寶貴的景觀資源，繼而下大力氣打通、綠化、美化梅溪橋以南的梅溪河、大學路以南的西港河和大港河、金砂路以南的新津河等河流的岸線，為汕頭市打造引人入勝的濱河景觀帶。

（二）塑造崇德向善、法治彰顯的社會風氣

汕頭“創文”成功的根本路徑在于重塑社會風氣和確保正式規則的有效性，即構建崇德尚法的政風和民風，形成有利于振興發展的牢固思想道德根基，并且堅決維護法規政策的權威，保持其剛性約束力。良好的政風是社會風氣轉變的關鍵。汕頭應當嚴格執行中央全面從嚴治黨的要求，嚴厲查處黨政干部貪贓枉法和為官不作為，樹立依法辦事、勤政為民的干部隊伍新風氣。汕頭市委、市政府應當大力推動各級政府職能部門從管理型向服務型轉變，加快推進行政審批制度改革，進一步優化政務環境和提升行政效能。

汕頭崇德向善民風的塑造，最終依賴于政風的根本轉變和宜居生活環境的打造，這個過程可能比較漫長。近期內提升汕頭市民文明素質可以采取“恩威并用”的多種措施：加強宣傳教育、鼓勵先進模范、查處失德違法。沒有文明的市民就沒有文明的城市。培育文明市民是汕頭“創文”的出發點和落腳點，也是檢驗汕頭“創文”成敗的關鍵。因此，汕頭應當始終堅持“創文為民”和“創文靠民”的行為理念，確保普通大眾受益于“創文”并積極投身“創文”。

（三）加快經濟發展，持續改善民生

經濟發展是汕頭“創文”的根本保障。汕頭人均GDP水平和城鎮居民人均可支配收入水平達不到《測評體系》的滿分標準——高于本省同類城市平均水平，這是“創文”的弱項。“創文”需要財政投入巨資，而政府財力依賴于經濟快速增長。市民文明素質提升依賴于民生的改善，而改善民生最終還是依靠經濟發展。汕頭應當繼續在交通基礎設施建設和打造良好營商軟環境方面奮發有為，確保汕頭始終走在廣東新一輪發展的前列。

汕頭應當高度重視改善民眾的生計。古人云“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”。城市的文明程度與民生狀況息息相關。經濟發展與民生改善不完全等同，因為民生改善還取決于收入分配公平。汕頭應當持續動員以政府為主的社會力量，加大對低收入人群生計的扶持，健全社會扶危濟困機制。

盡管汕頭屬于人口凈流出的城市（戶籍人口大于常住人口），但還是有大量外來人員在汕頭務工經商。這個群體的總體文明素質可能不高，其文化也與本地人迥異，但只要他們遵章守法，理應得到接納和關懷。中國城市最近30多年發展的歷程證明，本地人排外是徒勞的，也是不利于自身的。人口規模對城市的發展非常重要，這個“人口規模”當然指的是常住人口規模。汕頭要實現繁榮、文明，必須大幅增加常住人口。為此，汕頭不僅需要吸引外流戶籍人口回流，而且更需要吸引大量外來人口流入，從而甩掉“人口凈流出城市”這頂不光彩帽子。汕頭不可能是所謂的“海內外潮人的共同家園”，而只能是長期生活于汕頭的本地人和外地人的共同家園。因此，汕頭應當把外來常住人口視為新市民，在入戶、居住、就業、子女就學、醫療、社會保障等生計領域平等對待他們，盡力為他們排憂解難，團結他們共建文明、美好新家園。

參考文獻：

［1］中央精神文明建設指導委員會.全國文明城市（地級以上）測評體系（2015版）[EB/OL].（2016-07-14）.http://www.scwmw.gov.cn/zlzx/wj/cjzl/201607/t20160714_618357.htm.

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［7］沈叢升，陳小武.汕頭政協“重磅報告”獻策創文強管[N].南方日報，2017-08-01.

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［9］羅堃.“創文”將使汕頭再次騰飛[J].潮商，2016（3）：5-9.