新形勢下完善科研經費管理與監督機制研究

路秀平

【摘 要】 隨著《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》《國家重點研發計劃資金管理辦法》等一系列科研經費管理規范的頒布，我國科研經費管理步入了新常態。新形勢下結合目前科研經費管理的現狀及問題，完善科研經費管理與監督機制變得尤為重要。文章從政策解讀入手，分析了科研經費管理存在的問題，并分別從“放”“管”“服”三方面提出了可行性、操作性較強的科研經費管理措施，以期對科研經費管理起到一定的借鑒作用。

【關鍵詞】 科研經費； 監督管理； 簡政放權； 管服結合

【中圖分類號】 F224.5；G475；G322.0 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）07-0130-03

科技是推動國家經濟社會發展的第一生產力，科研經費則是科技創新的助推器和科研活動順利開展的重要保障。2016年6月，李克強總理提出，要在科學研究領域推進“放管服”改革，進一步調動科研人員的積極性，提升科研管理和運營機制的活力[ 1 ]。隨著2016年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50號）（以下簡稱“意見”）的出臺，2016年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》（廳字〔2016〕35號）的頒布，2016年12月財政部和科技部《國家重點研發計劃資金管理辦法》（財科教〔2016〕113號）的發布，我國科研活動必將步入新格局，科研經費管理也將步入新常態，新形勢下如何完善科研經費管理與監督機制，變得尤為迫切和重要。

一、科研經費管理現狀及存在的問題

結合一系列科研經費管理政策，對照科研經費管理實踐，本文認為科研經費管理主要存在以下三方面問題。

（一）科研經費管理模式僵硬

一直以來，我國科研經費管理環節簡單、模式單一，基本以量化操作為主，同科研實踐活動呈現“兩張皮”，科研實踐活動的多樣性、科研人員的自主性得不到充分體現，也在一定程度上對“開具虛假發票、編造虛假合同、虛列項目開支、編制虛假賬目”[ 2 ]等科研經費亂象起到了推波助瀾的作用。

“意見”提出“堅持以人為本、堅持遵循規律”，充分考慮到科研實踐活動的需要，充分體現了科研人員的自主性。制度建設帶有根本性、全局性、穩定性、長期性的特點，科研經費管理與監督制度的改變必將引起科研經費管理模式的改變。科研經費管理模式必須響應“進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務”的要求，改變以前僵硬機械的管理模式，在“放管結合”與“優化服務”上著力，合理調整工作程序和管理環節，充分尊重科研人員的積極性和科研活動規律，加強科研經費管理多路徑探索。

（二）科研經費監管流于形式，科研管理誠信體系尚未建立

科研經費監管包括監察、審計、財務、科研、資產等部門的多環節全覆蓋監督，雖然各部門都出臺了一系列監管措施，但多流于形式，以致科研經費監管多處于“熱規定、冷監督”的尷尬狀態[ 3 ]。

自黨的十八大以來，在全面加強從嚴治黨、高壓反腐的形勢下，部分科研院所仍存在用虛假票據或虛假業務套取科研經費、虛報冒領勞務費或專家咨詢費、轉移外撥經費等違規挪用科研經費情況。中央巡視組對31所高校巡視的結果顯示，高校已非純潔的“象牙塔”，科研經費已同校辦企業、基建成為高校腐敗問題頻發的重點領域。目前科研誠信體系缺失，對違反科研經費監管制度的科研承擔單位和科研人員懲戒力度不足，這也是科研經費管理的問題之一。

（三）科研管理評價體系、經費使用結構有待優化

長期以來，我國科研評價體系和激勵機制以科研業績和工作量為核心，存在唯數字化的傾向，重數量輕質量、重形式輕實質，科研成果數量雖迅猛增長，但高水平科研成果，尤其是在多領域的代表性科研成果增長緩慢。雖然我國科研經費規模逐年增長，但由于科研評價體系沒有徹底改變，比如有的地區晉升職稱規定只有帶經費的科研項目才能作為入選條件，科研經費就像“撒芝麻”一樣，分散于全國各科研院所，科研經費的使用效益大大降低。相應的，一些原始性創新項目、研究周期較長的基礎性項目、經濟效益不明顯但社會效益明顯的重大人文社科項目，由于經費得不到保障，被推遲延誤。

二、當前科研經費管理面臨的新情況及新挑戰

我國科研經費管理經歷了從無到有、從有到全的發展歷程，逐步形成全方位、多方面的管理模式，但在新形勢下，科研經費的管理同樣面臨新情況、新挑戰，主要體現在以下方面。

（一）科研經費投入逐年遞增的現狀挑戰著科研經費管理模式的創新

隨著科研機構科學研究水平和服務社會能力的不斷增強和一項項科研成果的完成及應用，我國由科技大國逐步向科技強國邁進。顯而易見，科研經費的保障作用日益凸顯。國家在科研經費投入規模上呈逐年遞增的趨勢，并且增幅明顯。數據顯示，2015年，全國研究與試驗發展（R&D;）經費支出14 169.9億元，比上年增長8.9%；研究與試驗發展（R&D;）經費投入強度為2.07%，比上年提高0.05個百分點[ 4 ]。

雖然科研經費需求及投入總量不斷增長，但國家科研經費管理要求與現行政策和制度脫節，現有財務管理模式難以適應大幅增長的科研經費規模[ 5 ]。如何管理好科研經費，提高科研經費的使用效率，需要科研經費管理模式的不斷創新。

（二）科研經費管理政策松綁對科研經費的監管提出了新要求

近年來，中央、地方、科研院所等相繼出臺科研經費管理政策，這些政策通過改革和創新科研經費使用和管理方式，主旨鮮明地對科研政策進行松綁、對科研人員進行激勵，為科研人員潛心研究提供了制度保障。如“意見”從6個方面提出16條具體措施，對科研經費政策進行松綁，既見物又見人，更突出科研經費對人的重視和支持。《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》指出項目承擔單位可合理安排績效支出，《國家重點研發計劃資金管理辦法》更是提出可擴大勞務費開支范圍。

科研經費管理政策的松綁，目的是進一步提高科研活動效率，激發科研效益，但并不是一味放任，而是對科研經費的監管提出了新要求。如“意見”同時提出要“規范管理，改進服務，強化自我約束和自我規范”。政策松綁、規范管理和監督問責均是“意見”的重要內容，缺一不可。科研政策松綁、科研人員激勵同強化科研經費規范管理并行不悖，如何協調運行，向科研經費管理提出了挑戰。

（三）科研經費對支撐高質量科研產出方面的作用還未充分發揮

隨著中華民族復興進程的加快，我國和平崛起，科技作用日益突出。世界知名科學、技術和醫學信息產品及服務提供商愛思唯爾2014年發布的報告顯示：中國在科研成果產出量保持高位但質量相對較低，中國的FWCI（域加權引用影響，通常用以衡量科研質量）為0.75，低于世界平均水平1[ 6 ]。這說明科研經費的指揮棒作用還未充分發揮，在某些科技前沿領域雖有重大突破，但整體上廣度不夠，要在更廣泛的前沿領域實現科技研發全面開花的態勢，需要在科研經費投入上合理布局。如何提高科研經費管理的高效益，充分發揮科研經費對科研成果產出的支撐作用，需要我們進行新的探索。

三、新形勢下科研經費管理路徑探索

新形勢下要站在民族復興、國家富強的大局上看待科研經費的管理。科研經費管理與監督政策性強、操作性強，為有效提高科研水平，科研經費管理必須適應新的特點和情況，尤其是盡快適應科研經費管理“簡政放權、管服結合”的趨勢，加快科研經費管理與監督的轉型，實現更科學化的管理。

（一）簡政放權，逐步完善科研經費管理的相關體制機制

1.加強國家、地方政府層面對科研經費管理的整體設計，制定完備的有關科研經費管理的法律法規

科技創新離不開制度創新，只有從立法的角度規范科研經費的管理模式，才能為科研經費的監管創造良好的法制環境，才能增強科研人員依法依規使用科研經費的觀念。

國家層面可以依據現有科研經費管理部門所管科研經費總量、使用方向、相關功能等實際情況，進行職能合并整合，優化科研經費管理部門的體制，集中科研經費來源結構，逐步實現統一管理，提高科研經費管理的效率和規范化水平。地方政府作為承接、落實國家政策的關鍵環節，應不折不扣地落實好國家政策，要完全接得住國家對科研經費松綁的相關政策精神，應結合本地實際，綜合考慮相關因素，盡快制定出適應當地的、操作性較強的科研經費管理實施細則，打破政策實施的“梗阻”。

2.著力構建多部門聯動的大科研經費管理格局

科研活動具有一定的周期性和緊密的系統性，每一項科研項目都是比較復雜的綜合性的系統，關聯性極強。在我國科研經費管理中國家層面涉及國家社科辦、自然基金委、科技部、教育部等部門，科研機構中涉及財務、科技、社科、資產、監察、審計等多個部門，科研人員單位內部也涉及分管科研業務的領導、科研秘書等多名行政人員，由于科研經費來源不同，其使用方向和具體要求亦不盡相同，這在一定程度上也造成科研人員在科研經費預算上花費時間較多，科研經費管理效率不高。根據“意見”的要求，科研經費設置趨于一致，加大科研經費管理部門相互協同力度成為必然趨勢。應該從尊重科研規律和適應科研活動實際需要的角度，構建多部門協調聯動的大科研經費管理格局。同時，要根據“意見”精神，改進預算編制辦法，實行粗線條管理，逐步下放預算調劑權限，力求使預算編制充分體現項目實施內容。

（二）加強管理，確保科研經費管理“松而不亂”

1.從嚴加強管理，尤其是科研經費管理各環節的管理

科研院所并非凈土，在科研貪腐問題上沒有“有與無”的問題，只是“多與少”的問題。近年來隨著科研經費規模的增長，科研貪腐案頻發，科研經費管理進一步從嚴管理是必然的。同時，科研人員已經把科研經費看作是一項重要收入，這種觀念對于提高科研產出效率是有害無益的，是必須要改變的。唯有從嚴加強科研經費的監管，方能保證科研政策松綁后科研經費管理模式順利轉型，科研經費松綁后松而不亂。

科學研究活動本身是一個動態過程，具有很多環節，其中一些影響科研活動能否順利完成和科研產出質量高低的關鍵節點，必須得到有效控制。科研經費管理是科研活動的首要管理環節，起著統領科學研究活動指揮棒的作用。在實際工作中，要求我們進一步細化科研經費管理，體現到科研經費管理過程中，并將這些細化為可測量的指標，進行有效的動態監測和管理，同時結合中期驗收、結題驗收，為績效評價提供量化指標。

2.建立科研經費監督管理的信用機制

將科研活動各環節管理的結果納入信用管理，對科研承擔單位和科研人員進行信用評級，建立科研經費監督與管理信用評價數據庫，將評級結果作為科研承擔單位績效考評和科研人員劃撥經費資助的重要依據。同時，建立信用評價結果一定范圍內的通報制度，將科研經費監督與管理信用評價結果同申報項目經費預算比例設置結合起來、同項目結余經費使用結合起來、同經費劃撥方式和數量結合起來，對失信人員進行懲戒。在信用評級上，要著重加大預算執行管理力度的評級，以期加強對預算執行過程中的監督和管理，保證專款專用，確保科研任務順利完成。

3.結合內部控制制度，加強科研經費審計力度

內控審計是有效保障科研項目順利完成的重要途徑。要以科研經費風險管理為核心、以科研經費績效考核目標為依據，根據相關科研經費管理政策制度，充分發揮審計部門的職能和作用，逐步強化審計環節，完善科研管理的內部控制制度，對科研活動的風險進行防范和管控。

可以通過強化過程審計、內外部審計相結合的方式開展審計工作，從立項、執行、驗收等多環節加強審計監督的力度。對科研活動過程中虛開假發票、套現、挪用、轉移資金等問題及時糾正，對外撥經費、勞務費的真實性、合法性、合規性進行重點審查。必要時，根據業務的需要，引進外部審計，主動聘請經驗豐富、業務熟練的外部審計人員進行審計，加強對科研活動各種風險點的防范。

（三）優化服務，提升科研經費管理效益

1.創新服務方式，明晰辦事流程和風險節點

大部分科研人員不諳財務業務，可以通過財務業務知識和流程的培訓，如印發流程明晰書、發放相關資料、上門宣講等辦法，充分利用宣講會、座談會等形式，尤其是組建QQ群、微信群組等新媒體形式，讓科研人員明白預算經費的構成、預算經費如何設置、財務報銷流程、財務報銷所需票據等科研經費預算、報銷、驗收等諸多環節內容，增加雙方互信，提高科研經費運行效率，逐步使科研人員明晰科研經費運行中的風險節點，培養科研人員的規矩意識，使其自覺規范科研行為，自覺落實科研經費各項監督與管理的要求。

2.建立科研助理制度，完善高水平的信息開放平臺

科研經費的監督與管理是一個復雜的系統工程，牽涉到財務、科技等多個部門，各部門在分工合作、明晰權責的基礎上，要加強聯動機制的建設。盡快按照統一的數據結構、接口標準和信息安全規范，建立科研經費管理部門和科研人員共享、互聯互通的數據系統，實現科研管理信息系統與財務管理系統的無縫對接，以此系統為工作平臺，細化相關管理措施和程序，深化數據利用，提高科研經費管理的協同性和順暢度，實現科研項目的動態監測。

盡快設立科研助理崗位，挑選既懂科研又懂財務的人員擔任科研助理，使其發揮科研和財務的紐帶作用。同時，要發揮好財務人員的專業優勢，協調科技部門、審計部門，保證財務人員從科研預算、項目立項、中期檢查、項目驗收到日常財務咨詢，全程參與到科研經費管理過程中，確保預算合理、支出合規、驗收準確。

3.改革科研評價體系，優化科研經費使用結構，充分發揮科研獎勵的作用

雖然科研評價體系短時間內難以改觀，但可以科研經費伴生而來的科研獎勵作為先行試點，優化科研獎勵結構，充分發揮收入分配政策的激勵導向作用。同時加大對重大科研成果的獎勵，并兼顧公平。對重大項目的參與者（多為青年科研人員），根據其貢獻大小適當獎勵，這樣可以充分調動他們的積極性和主動性，為其積累科研經驗、培育科研新的生長點、培養人才梯隊奠定基礎。

【參考文獻】

[1] 張斌，曹曉葵.“放管服”環境下高校科研績效核算的探討[J].會計之友，2017（6）：84-86.

[2] 肖嵐，朱彩云，何林璘.科研經費亂象：判決書里的“科研經費”犯罪[N].中國青年報，2017-07-20.

[3] 陸興鳳，翟志華.基于公立高校自身的科研經費規范化管理探析[J].會計之友，2016（13）：77-80.

[4] 國家統計局，科學技術部，財政部. 2015年全國科技經費投入統計公報[R].2016-11-10.

[5] 蔣莉平.高校科研財務助理管理模式初探[J].會計之友，2017（17）：118-120.

[6] 陳磊.報告顯示：中國科研產出“量高質低”[N].科技日報，2014-05-31.